Weller: Momenti kritik i negociatave për normalizimin që do të vijojnë në Ohër
Neni 7, apo në fakt e gjithë Marrëveshja Bazë nuk e përmend fare termin Asociacioni/Bashkësia e komunave me shumicë serbe, madje me asnjë fjalë. Ky koncept tash është modifikuar me një diçka që tingëllon si një referencë modeste për “vetëmenaxhimin” për komunitetin serb në Kosovë. Në versionin përfundimtar të nenit 7, termi “vetëmenaxhim” e ka zëvendësuar fjalën “vetëqeverisje” që u gjet në versionin e parë të propozimit të Marrëveshjes Bazë, që i nënvizon funksionet më modeste që janë paraparë.
Fundjavën tjetër, nën trysni të madhe, do të vazhdojnë negociatat për normalizimin e raporteve mes Kosovës dhe Serbisë. Nga fundi i shkurtit, palët tashmë i pranuan Preambulën dhe 11 nenet përmbajtjesore të Marrëveshjes Bazë, si tekst përfundimtar që nuk do të negociohet më. Megjithatë, hapi i ardhshëm mbetet kyç: arritja e marrëveshjes për dispozitat e zbatimit të neneve në një Aneks, i cili do të konsiderohet pjesë përbërëse e instrumentit. Marrëveshja Bazë do të kompletohet dhe do të jetë e gatshme për nënshkrimin formal vetëm atëherë kur do të përmbushet kjo detyrë.
Tashmë përgjithësisht është e ditur se kjo marrëveshje do të paraqesë vetëm një hap në “shtegun” e normalizimit të plotë. Kjo ende nuk e bën njohjen e ndërsjellë të të dyja shteteve. Porse do të sqarojë se Serbia dhe Kosova do ta trajtonin njëra-tjetrën sipas të së Drejtës ndërkombëtare, përfshirë edhe parimin e barazisë sovrane të shteteve, ndalimin e kërcënimeve dhe të përdorimit të dhunës si dhe detyrimin që të gjitha kontestet duhen zgjidhur në mënyrë paqësore.
Për më tepër, pranimi i marrëveshjes me gjasë do ta hapte anëtarësimin e Kosovës në Këshillin e Evropës. Nga ana tjetër, thuhet se Gjermania ka kërkuar nga shtetet e tjera anëtare të Këshillit të Evropës, që ta vonojnë anëtarësimin apo madje edhe të mos e lejojnë hë për hë, po qe se Kosova do të tregohej penguese e arritjes së Marrëveshjes Bazë në formën e saj finale.
Sipas Marrëveshjes Bazë, Serbia do të detyrohej ta ndërpresë kundërshtimin e pjesëmarrjes së Kosovës në çfarëdo organizate ndërkombëtare. Në fakt, të nesërmen pasi u shpall se teksti i Marrëveshjes Bazë është përfundimtari, kryetari Vuçiq deklaroi se kurrë nuk do ta përmbushte këtë obligim. Kjo shpërfillje evidente e një zotimi kyç posa ai u dakordua, do ta fuqizojë argumentin e Kosovës se garancitë e zbatimit duhen vlejtur për të dyja palët, e jo vetëm të përcillet performanca e Kosovës. Edhe Serbia duhet të mbahet përgjegjëse, në formë të verifikueshme, për fjalën e dhënë. Natyrisht, edhe po ta përkrahte Serbia me entuziazëm anëtarësimin e Kosovës në OKB, kjo vetvetiu nuk do t’i spastronte pengesat drejt pranimit, kur merret parasysh qasja e Federatës Ruse.
Për më tepër, marrëveshja nuk do të zhbllokonte plotësisht shtegun drejt anëtarësimit në BE as për Serbinë, e as për Kosovën. Serbia nuk mund të anëtarësohet, përderisa e mban në Kushtetutë dhe ka për politikë pretendimin ndaj një shteti tjetër, pra Kosovës. Normalizimi gjithëpërfshirës do të kërkojë njohjen e statusit të Kosovës.
Kosova pengohet nga fakti se pesë shtete anëtare të BE-së ende refuzojnë ta njohin atë. Disa mund edhe ta ndryshojnë qasjen, marrë parasysh Marrëveshjen Bazë, me kusht që ajo ratifikohet nga kuvendet e të dyja palëve. Do të mund ta shihnin ratifikimin më shumë sesa një konfirmim formal të se paku pranimit de facto nga ana a e Serbisë, të ekzistencës së Kosovës nëpërmjet Marrëveshjes Bazë. Por, po të shtohej kërkesa për ratifikim, në fund do të mund të rezultonte një marrëveshje që kurrë nuk do të hynte në fuqi. Për më tepër, të tjerët mes mosnjohësve të Kosovës do të mund të insistonin se do ta njohin Kosovën vetëm kur të arrihet një marrëveshje përfundimtare gjithëpërfshirëse dhe ligjërisht e obligueshme të normalizimit mes Kosovës dhe Serbisë, krahas njohjes formale të ndërsjellë.
Trysnia për ta përmbyllur Marrëveshjen bazike javën që vjen
Pavarësisht se cili është përfitimi i menjëhershëm për cilëndo palë nga Marrëveshja Bazë, BE-ja dhe shtetet e saj anëtare, në veçanti Franca, Gjermania dhe Italia, së bashku me SHBA-në kanë shtuar trysninë në masë të madhe ndaj të dyja palëve për ta përmbyllur Marrëveshjen Bazë dhe për ta bërë atë tash. Zoti Lajçak, Përfaqësuesi i Posaçëm për Dialogun e Normalizimit, tash e ka ngritur cakun edhe më shumë për mbledhjen e ardhshme që do të mbahet nga fundi i kësaj jave në Ohër. Ai ka sugjeruar që marrëveshja për të gjithë pakon do të mund të arrihej me këtë rast.
Sikurse edhe përpara, çështja kritike ka të bëjë me zbatimin e Marrëveshjes së Parë të Normalizimit nga 2013-a. Marrëveshja e Parë nisi një seri të tërë ndërmarrjesh shtesë të dakordurara mes palësh në procesin e dialogut udhëhequr nga BE-ja që atëherë. Kjo marrëveshje u bë e njohur, ngase parashihte një Asociacion/Bashkësi të komunave me shumicë serbe.
Që prej atëherë, Beogradi ka insistuar në zbatimin Bashkësisë/Asociacionit. Natyrisht, ky është vetëm njëri nga zotimet që kanë rrjedhur nga dialogu i Brukselit. Kryesisht, është Serbia ajo e cila nuk i ka zbatuar disa nga marrëveshjet e tjera. Në fakt, Asociacioni/Bashkësia madje nuk është as objekti i vetëm i Marrëveshjes së Parë të Brukselit nga 2013-a, ngase disa nga obligimet e tjera që i përmban janë lënë pezull. Pavarësisht këtyre, Serbia ia ka dalë ta fuqizojë çështjen e Asociacionit/Bashkësisë, së cilës shpesh i referohen si “AKS” me një simbolizëm të veçantë. Nëse Kosova nuk e zbaton këtë obligim, thotë ajo, normalizimi nuk mund të ecë para.
Ky pikëvështrim duket të jetë miratuar nga lehtësuesit e BE-së, Gjermania, Franca e Italia, si dhe nga SHBA-ja. Në fakt, SHBA-ja e zvogëloi entuziazmin dhe lëvdatën për vendimin e Kosovës që t’i miratonte 11 nenet e Marrëveshjes Bazë me aq shumë qartësi dhe pa dykuptimësi në mbledhjen e Brukselit muajin e shkuar. Emisari i saj i posaçëm dhe zëvendësndihmësi i sekretarit të Shtetit, Gabriel Escobar, u bë kryetitull të nesërmen, kur vërejtjet e tij ndoshta u interpretuan disi në mënyrë të padrejtë për të sugjeruar se zbatimi i asaj që ai e quajti Asociacioni i komunave me shumicë serbe nga ana e Kosovës është “urdhër i prerë” nga bashkësia ndërkombëtare, apo së paku nga SHBA-ja. [https://sot.com.al/english/aktualitet/eshtja-kosove-serbi-shba-jep-urdher-te-prere-i573370.]
Ndjenja e një qëndrimi kaq të ashpër nga ana e një pjese të bashkësisë ndërkombëtare u forcua edhe nga thashethemet se lehtësuesit do të insistonin që Kosova së pari do të duhej themeluar Asociacionin/Bashkësinë, tekstualisht brenda ditësh, madje para se pjesa tjetër e dispozitave përmbajtjesore të Marrëveshjes Bazë të hynte në fuqi. Për më tepër, mekanizmi për hartimin e statutit të Asociacionit/Bashkësisë në esencë do ta përjashtonte Qeverinë e Kosovës nga procesi, sipas një skeme që ishte diskutuar më 2015. Sidoqoftë, lehtësuesi tash ka sqaruar se diskutimet për zbatimin vetëm sa po fillojnë dhe se në këtë pikë palët ftohen që t’i shprehin mendimet e tyre për aneksin e zbatimit. Kosova do të mund t’ia rikujtonte këtë garanci, duke e shmangur ndjenjën se sugjerimi fillestar i bërë nga lehtësuesit do të jetë baza diskutimeve.
Ndarja konceptuale
Për BE-në, anëtarët e saj dhe për SHBA-në, çështja e Asociacionit/Bashkësisë është relativisht e thjeshtë. Kosova duket se e ka pranuar idenë e Marrëveshjes së 2013-s. Beogradi po insiston që kjo të zbatohet. Koncepti i bashkëpunimit ndërkomunal është një koncept që zbatohet në formë rutine në kontekstet e tjera në Evropë. Prandaj, nuk ka arsye se pse Kosova të mos detyrohet ta zbatojë një obligim që fundja e kishte pranuar.
Është e vërtetë se bashkëpunimi ndërkomunal është instrument rutine që e forcon vetëqeverisjen lokale në Evropë. Karta Evropiane për Vetëqeverisjen Lokale, së cilës i referohen të gjitha palët dhe që shihet si udhërrëfyes për ta zbatuar Bashkësinë/Asociacionin, në nenin 10 pika 1, parasheh:
Autoritetet lokale do të kenë të drejtë, gjatë ushtrimit të pushtetit të vet, të bashkëpunojnë dhe, brenda kornizave të ligjit, të krijojnë konsorciume me autoritetet e tjera lokale, në mënyrë që t’i kryejnë detyrat e interesit të përbashkët.
Megjithatë, ky rast nuk është bash zbatimi rutinë i praktikave të mira në qeverisjen komunale. Si pjesë e marrëveshjes Ahtisaari, disa komuna në Kosovë në fakt u krijuan ashtu që të akomodohej një shumicë serbe lokale dhe për t’u ofruar pjesëtarëve të saj një lloj identiteti juridik e politik. Duke shkuar përtej kompetencave që u janë dhënë të gjitha komunave në Kosovë, komunave me shumicë serbe iu njohën të drejta modeste më të zgjeruara të vetëqeverisjes, ndërsa disa nga to fituan edhe autoritet më të avancuar (përfshirë Mitrovicën Veriore, Graçanicën dhe Shtërpcen për çështje të shëndetësisë, Mitrovicën Veriore në arsimimin e lartë).
Kosova do të ketë mundur të kishte ngurrime kur u ofroi më shumë pushtet disa komunave në bazë të dallimit etnik, sepse do të dukej se kështu i jepte preferencë njërës komunë më shumë se tjetrës. Kjo nuk do të ishte e përputhshme me obligimin ndaj doktrinës së barazisë së krejt qytetarëve dhe të të gjitha komuniteteve në Kosovë. E megjithatë, ky koncesion u bë duke e pranuar faktin se po ndodhte ndryshimi i sovranitetit. Garancitë e posaçme për popullatën serbe do të mund të arsyetoheshin me faktin se autoriteti sipëror i Serbisë mbi territorin po zëvendësohej me autoritetin e Kosovës.
Megjithatë, Kosova me konsistencë e refuzonte idenë e një marrëveshjeje më të thellë etnike-territoriale me Serbinë. Ky koncept është diskredituar me themel që nga Marrëveshja e Daytonit për Bosnjë-Hercegovinën. Krijimi i Republikës Serbe si një entitet serb etnik e ka bllokuar dhe dështuar procesin e pajtimit të pasluftës në Bosnjë që nga miratimi i Marrëveshjes më 1995. Në vend se të zvogëlohej ndarja etnike, ndarja e territorit për një grup etnik e ka thelluar ndarjen dhe e ka mbajtur Bosnjën në gjendjen e vazhdueshme të para kolapsit.
Prandaj, Kosova me sukses e bindi bashkësinë ndërkombëtare që ta shmangë krijimin e një entiteti serb brenda Kosovës si një rrafsh të tretë të pushtetit në Kosovë të mbështetur mbi territorin gjatë procesit tejet të vështirë të Rambouilletsë. Ngjashëm, ndërmjetësit ndërkombëtarë të OKB-së, udhëhequr nga presidenti Martti Ahtisaari hoqën dorë nga ky koncept. Në vend të krijimit të njësive territoriale ku një grup dominues mund t’i ushtrojë të drejtat e veta, me mençuri zgjodhi një qasje joterritoriale dhe jodiskriminuese, edhe pse disa nga koncesionet u bënë në trajtën e kompetencave të zgjeruara për komunat që u krijuan apo u konfirmuan si kryesisht me shumicë serbe.
Qasja e minimizimit të koncesioneve territoriale i mbron dhe i ruan pjesëtarët e të gjitha grupeve jodominuese në Kosovë, dhe jo vetëm ata në disa komuna, por kudo që jetojnë, dhe jo vetëm pjesëtarët e një grupi të veçantë, të privilegjuar jodominues që jeton në një trevë të caktuar. Mjeti për ta arritur këtë mbrojtje është një sistem i avancuar dhe shumë i detajuar i të drejtave të njeriut dhe të pakicave. Kjo qasje tashmë i ka absorbuar me sukses raportet potencialisht delikate mes shumicës dhe pakicës në Kosovë për mbi një dekadë e gjysmë.
Serbia, nga ana tjetër, vazhdon të insistojë në qasjen territoriale. Nga pikëvështrimi i Kosovës, krijimi i Asociacionit/Bashkësisë është edhe një përpjekje për ta tretur personalitetin juridik të Kosovës si shtet shumetnik të të gjithë qytetarëve të saj pa dallime apo diskriminime të disfavorshme.
Krijimi i një njësie territoriale në Veri e mbase edhe të lidhjeve me njësi territoriale titullare në vende të tjera, nuk ka të bëjë përnjëmend me dhënien e të drejtave komuniteteve pakicë. Kjo nuk e forcon integrimin e komuniteteve, e as nuk u ofron raste të barabarta apo edhe zë në shtetin e Kosovës në përgjithësi. Nuk krijon mirëbesim dhe lidhje të përbashkëta, si dhe raporte dhe ndërvarshmëri nën kulmin e një standardi të përbashkët të mbrojtjes për të gjithë në të gjithë Kosovën.
Në fakt, për shumëkënd në Kosovë, qasja territoriale duket të jetë një zgjatje e politikës së Serbisë së madhe, që kërkonte kompensimin territorial për humbjen e kontrollit mbi të gjithë ish-Jugosllavinë para shpërbërjes së RSFJ-së më 1991. Pasojat shkatërrimtare të kësaj politike për miliona joserbë dihen mirëfilli.
Prandaj, kontesti në lidhje me Asociacionin/Bashkësinë nuk ka të bëjë me mbrojtjen e komunitetit etnik serb. Kosova nuk ka pasur ngurrime të çfarëdo lloji që të shqyrtojë edhe hapa të mëtejmë që do të mund të merreshin për t’i fuqizuar të drejtat e njeriut dhe të pakicave. Fokusi i këtij kontesti ka të bëjë me përpjekjet për ta mbajtur kontrollin e territorit nga Beogradi jashtë kufijve të Serbisë dhe, njëkohësisht, për ta tëholluar stabilitetin e Kosovës dhe juridiksionin e saj të brendshëm.
Këto shqetësime nuk janë pasqyrim i frikës irracionale të udhëheqësve kosovarë. Me gjithë zotimet për të kundërtën, Serbia i ka mbajtur shumë elemente të “administratës paralele” të saj në disa vise në Kosovë, përfshirë edhe Veriun. Mban kontrollin rigoroz mbi shumë entitete etnike serbe dhe institucionet e tyre. Më në përgjithësi, i ka kundërshtuar përpjekjet e bashkësive etnike serbe që të integrohen me fqinjët, duke insistuar për ndarjen, në vend të jetës së përbashkët në barazi.
Sfondi i Marrëveshjes së 2013-s
Tashmë është bërë gjerësisht e qartë se koncepti i Asociacionit/Bashkësisë në fakt ishte paraqitur fillimisht nga pala kosovare. Kjo u bë me pritjen se Bashkësia/Asociacioni do të zhvillohej paralelisht me heqjen e strukturave paralele të pushtetit, posaçërisht në veriun e Kosovës. Njëherë që do të arrihej kjo, rreziqet për Kosovën që ta zgjedhë qasjen territoriale në këtë rast, sado modeste, do të minimizoheshin. Vetëqeverisja lokale më e zgjeruar, edhe kur ushtrohet në koordinim mes komunave me shumicë serbe, nuk do ta rrezikonte integritetin territorial të Kosovës, me kusht që të ishte VETË-qeverisje, e jo një ndërmarrje që, së paku në disa aspekte, teledirigjohet nga Beogradi.
Pavarësisht lidhjes që i bëhej me shuarjen e strukturave paralele të qeverisjes në Kosovë, Asociacioni/Bashkësia u ndërtua megjithatë me kujdes në Marrëveshjen e 2013-s. Në fakt termi Asociacioni i Komunave me Shumicë Serbe, apo AKS, që përdoret nga partnerët e Kosovës, nuk është në fakt emërtim i saktë. Përgjatë Marrëveshjes së 2013-s që e futi konceptin (e edhe në këtë ese), termi i përdorur është “Asociacion/Bashkësi e komunave me shumicë serbe në Kosovë”. Në fakt, dhe disi parëndomtë, teksti ndërron: herë “Asociacion/Bashkësi” herë “Bashkësi/Asociacion”. Është evidente se madje edhe atëherë theksi është vënë mbi natyrën më pak formale të mekanizmit të koordinimit mes komunave, së paku për njërën palë. Prandaj, termi “Asociacion” në fakt nuk u pranua si i vetmi e madje as si term dominues për atë që po dakordohej. Dokumentet vijuese për këtë çështje, e që rrodhën nga dialogu i Brukselit gjithashtu i referohen Asociacionit/Bashkësisë.
Natyrisht, strukturat e administrimit paralel nuk u hoqën nga Veriu. Balanca e detyrimeve, pra restaurimi i sovranitetit të plotë të Kosovës në të gjithë territorin e saj që u balancua me themelimin e Asociacionit/Bashkësisë, duket të jetë tretur plotësisht nga kërkesat aktuale sipas të cilave, Kosova tash përfundimisht, duhet ta zbatojë “AKS-në”.
Përmbajtja e Marrëveshjes së 2013-s
Marrëveshja e parë e Brukselit më 2013 parashihte një asociacion që do ta replikonte themelimin e Asociacionit të Komunave të Kosovës. Ky është Asociacioni i (potencialisht të të gjitha) komunave të Kosovës, pavarësisht përbërjes etnike. Ajo ekziston në Kosovë ka mjaft kohë, në përmbushje të nenit 10 të Kartës Evropiane për Vetëqeverisje Lokale, të përmendur më lart.
Asociacioni është person juridik, organizatë jofitimprurëse sipas ligjit të Kosovës dhe u themelua mbështetur në Ligjin 04/L-57 “Për lirinë e asociimit në organizatat joqeveritare“ në Kosovë. Pra, përderisa i përfshin trupat publikë (komunat) si anëtarë të saj, ai vetë nuk është trup publik. Megjithatë, është person juridik civil, në kuptimin se mund t’i mbrojë të drejtat e veta në gjykatë, mund të lidhë kontrata dhe të punësojë njerëz. Sipas dispozitave të Marrëveshjes së 2013-s, Asociacioni/Bashkësia do ta kishte këtë status.
Sipas dispozitave të Marrëveshjes së 2013-s, Asociacioni/Bashkësia duhej të kishte institucionet identike me ato të Asociacionit të Komunave të Kosovës që është i hapur për krejt komunat. Pra, Asociacioni/Bashkësia e komunave me shumicë serbe do ta kishte një kryesues dhe një zëvendës, një trup përfaqësues të përbërë nga disa anëtarë të komunave pjesëmarrëse dhe njëfarë lloj këshilli.
Sipas Marrëveshjes së 2013-s, funksioni i Bashkësisë/Asociacionit përkufizohet kështu:
…komunat pjesëmarrëse duhet do të jenë në gjendje të bashkëpunojnë për të zbatuar fuqitë e tyre bashkërisht në krejt Asociacionin.
Ky formulim sqaron se Asociacioni/Bashkësia nuk ka pushtet të vetin. Është mekanizëm koordinimi dhe jo trup ekzekutiv më vete. Nëpërmjet këtij mekanizmi, komunat i ushtrojnë pushtetet e TYRE kolektivisht.
Shkurtazi, Bashkësia/Asociacioni nuk shton më shumë kompetenca të cilat tashmë i gëzojnë komunat me shumicë serbe, e as nuk ka pushtet të vetin origjinal. Thënë pak më konceptualisht, nuk është trup në të cilin komunat i kanë bartur disa nga pushtetet e tyre, e të cilat më pas Asociacioni/Bashkësia do t’i ushtronte në emrin e tyre kolektiv. Edhe kur vepron brenda kornizës së Bashkësisë/Asociacionit, janë komunat individuale ato që veprojnë, e jo Asociacioni/Bashkësia, e cila e koordinon bashkëpunimin e tyre.
Sipas Marrëveshjes së 2013-s, Bashkësia/Asociacioni do të ushtrojë “vështrimin e plotë” (‘full overview’) në raport me disa sfera të kompetencave që i gëzojnë komunat. Këto sfera të vëzhgimit janë përkufizuar si politika komunale, zhvillimi ekonomik, arsimi, shëndetësia dhe planifikimi urban dhe rural. Të tjerat do të mund të shtoheshin po qe se Qeveria e Kosovës do të vendoste ashtu. Por në mungesë të kësaj bartjeje shtesë të autorizimeve te komunat relevante, kjo listë duket se është përjashtuese.
Gjuha e përdorur te përcaktimi i “vështrimit të plotë” (‘full overview’) për Bashkësinë/Asociacionin në lidhje me këto çështje ka çuar tek interpretimet divergjente. Qartazi, vështrimi nuk është njësoj si mbikëqyrja, pra, autoriteti për ta kontrolluar ushtrimin e këtyre kompetencave nga komunat individuale. Siç tashmë u tha, ajo as nuk mundet t’i referohet ushtrimit të kompetencave të komunave në emër të tyre — komunat vazhdojnë t’i ushtrojnë kompetencat e VETA, edhe pse në koordinim me njëra-tjetrën. Termi vëzhgim prandaj me gjasë do të ndërlidhej me funksionin e raportimit, monitorimit dhe mentorimit, me synim koordinimin e aktiviteteve të komunave pjesëmarrëse.
Marrëveshja gjithashtu e parasheh se Asociacioni/Bashkësia do ta ketë një ulëse në Këshillin Konsultativ të Komuniteteve dhe ia ofron një rol përfaqësues në raport me autoritetet qendrore.
Marrëveshja e 2013-s u pasua me një produkt tjetër nga dialogu i Brukselit. Ai dokument i 2015-s solli kompetenca shtesë, përfshirë zhvillimin e ekonomisë lokale, përmirësimin e kushteve për refugjatët e kthyer, hulumtimin, zhvillimin dhe përfaqësimin. Ky instrument shtoi edhe disa detaje shtesë në raport me një strukturë të mundshme administrative të Asociacionit/Bashkësisë, financimin e saj dhe modalitetet e aktiviteteve të saj.
Instrumenti shtesë nga 2015-a gjithashtu parashihte edhe Statutin e Bashkësisë/Asociacionit që do të hartohej nga i ashtuquajturi ekipi menaxhues i përbërë nga katër përfaqësues të komunave relevante, me lehtësimin e Ministrisë së Administrimit të Pushtetit Lokal të Kosovës. Dokumenti më pas do të diskutohej në dialogun e Brukselit dhe në fund do të miratohej me dekret. Ishte edhe një dispozitë që parashihte vlerësimin e marrëveshjes nga Gjykata Kushtetuese, që e konfirmonte se qëllimi që nga fillimi, kishte qenë që të sigurohej se Asociacioni/Bashkësia do të funksiononte brenda kornizave të rendit ekzistues kushtetues të Kosovës.
Çështja e shtrirjes së funksioneve dhe e kompetencave është hequr përfundimisht, duke pasur parasysh se thuhet që Kosova kishte marrë një garanci me shkrim në kohën e nënshkrimit të marrëveshjes së dytë të vitit 2015.Thuhet se BE-ja e kishte dhënë garancinë formale më 2015 se Asociacioni/Bashkësia, në pajtim me Marrëveshjen e Parë dhe legjislacionin e Kosovës, nuk do ta krijonte një rrafsh të tretë pushteti dhe se nuk do të ketë fuqi ekzekutive.
Kosova e konsideron veten shtet. Prandaj, nga perspektiva e saj, Marrëveshja e 2013-s me Serbinë, një shtet tjetër, është marrëveshje ndërkombëtare. Serbia, nga ana tjetër, ka pikëpamje tjetër për statusin e Kosovës. Sipas asaj pikëpamjeje, marrëveshja e 2013-s nuk duhet patjetër të trajtohet si traktat që i nënshtrohet së Drejtës Ndërkombëtare.
Kosova e ratifikoi marrëveshjen nëpërmjet miratimit të një akti formal legjislativ në Kuvend. Në kuptimin e së Drejtës Ndërkombëtare, kjo është vështirë të shpjegohet. Marrëveshja nuk përmban dispozitë për hyrjen e saj në fuqi, qoftë me nënshkrim apo me ratifikim. Një shënim i shkruar me dorë në fund të dokumentit udhëzon se palët do t’i informonin lehtësuesit për pranimin e marrëveshjes, që nënkupton një mënyrë joformale të futjes së saj në fuqi.
Ka propozime që thonë se Kosova do të mund ta theksonte faktin se Serbia nuk e ka ratifikuar tekstin e ta përdorte si bazë për ta mohuar fuqinë e saj detyruese. Megjithatë, në mungesë të marrëveshjes së dokumenti duhet ratifikuar, pandehja është se nënshkrimi apo çfarëdo akti tjetër që e manifeston pëlqimin nga ana e një zyrtari të lartë të autorizuar (kryetari, kryeministri, ministri i Jashtëm) do të mjaftonte për ta futur në fuqi.
Argumenti se instrumenti nuk mund të jetë traktat për shkak se Serbia nuk e konsideron Kosovën shtet dhe se traktatet lidhen vetëm mes shtetesh, gjithashtu nuk është plotësisht bindës. Shtetet lidhin marrëveshje ndërkombëtare, madje edhe me aktorë që nuk janë shtete. Dhe këto mund të kenë efekte obliguese. Për më tepër, parimi i mirëbesimit do të mund të sugjeronte se palët e kanë ndërmend të obligohen nëpërmjet një instrumenti relevant, edhe nëse statusi juridik i një traktati ka mbetur i paqartë. Kjo, duke supozuar se të dyja palët, në fakt, e kanë pranuar marrëveshjen formalisht, e cila është negociuar fillimisht ad referendum, pra, me kushtin e pranimit formal pas rishikimit nga kryeqytetet.
Sidoqoftë, duhet theksuar se aktorët ndërkombëtarë duket se e kanë bërë dallimin midis Marrëveshjes së Parë dhe dokumentit nga 2015-a. Çfarëdo të jenë hamendjet e Kosovës, edhe në lidhje me tekstin nga 2013-a, aktorët ndërkombëtarë me konsistencë kanë kërkuar që ky instrument të zbatohet, pa i bërë shumë referencë dokumentit shtesë nga 2015-a.
Kjo, edhe për shkak të faktit se marrëveshja e 2013-s formalisht titullohet “Marrëveshja e Parë”. Dokumenti nga 2015-a duket të jetë dokument më pak formal, të cilit i mungon titulli “marrëveshje”. Mbase është menduar që ky të jetë plan pune që paraqitej nën titullin “Asociacioni/Bashkësia e komunave me shumicë serbe në Kosovë — Parimet e përgjithshme/Elementet kryesore”. E ka frymën e një dokumenti pune apo udhëzuesi si duhet vepruar tutje, e që mund të mos e ketë statusin e njëjtë sikurse Marrëveshja e Parë, më formale.
Sido që të jetë, qëndrimi i Kosovës duket të ketë qenë se për të pasur fuqi obliguese, instrumenti i 2015-s duhej të ratifikohej nga Kuvendi, sikurse ndodhi më 2013-n. Edhe pse kjo nuk kërkohej nga traktati apo e Drejta Ndërkombëtare, do të ketë qenë dëshira për krijimin e përkrahjes demokratike dhe llogaridhënies përtej qeverisë, për një akt të këtij lloji që e cyti kërkesën për ratifikimin e tij. Ky ratifikim nuk ndodhi në raport me dokumentin e dytë të 2015-s. Në fakt, u krijua një kontroversë e madhe në lidhje me të. Kryetari i Kosovës kërkoi nga Gjykata Kushtetuese që të bëjë vlerësimin e kushtetutshmërisë së dokumentit. Pasi që Gjykata ngriti dyshimet për moskushtetutshmërinë e disa nga elementet e këtij dokumenti, procesi i ratifikimit nuk u zhvillua fare.
Në përgjithësi, duket e qartë se Kosova ka marrë obligim me Marrëveshjen e Parë. Vetë ratifikimi e pasqyron një ndenjë të obligimit juridik nga ana e Kosovës. Për më tepër, edhe pse mund të ngrihen dyshime teknike, Kosova mbase nuk do të duhej ta shtynte këtë argument tutje. Fundja, Kosova është shtet relativisht i ri dhe pjesë e atributeve të shtetësisë është aftësia për t’u futur në marrëveshje ndërkombëtare. Kjo përfshin edhe obligimin e pacta sunt servanda — marrëveshjet duhen respektuar. Nuk do të ishte mirë që të ngriheshin dyshime rreth besueshmërisë së Kosovës në kuptimin e zotimit të saj ndaj obligimeve të cilave u ka hyrë me lirinë e plotë.
Situata në raport me marrëveshjen e 2015-s është më ndryshe. Do të mund të thuhej se më shumë e ka natyrën e një dokumenti teknik që ka mundur ose jo të përkrahet për një qëllim të përbashkët përfshirjeje në një obligim detyrues dhe juridik. Sigurisht se vlerësimi ndërkombëtar i implikimeve juridike në lidhje me çështjen e Asociacionit/Bashkësisë është fokusuar në marrëveshjen e 2013-s. Për më tepër, Kosova nuk do ta kishte parë veten të detyruar t’i përmbahej asaj derisa të mos e kishte kaluar vlerësimin e Gjykatës Kushtetues dhe ratifikimin e mëvonshëm.
Asociacioni/Bashkësia në legjislacionin e Kosovës
Po të mos ishte konteksti i negociatave aktuale dhe karakteri i tyre shumë politik, shënjuar nga përplasja ndërmjet qasjeve territoriale dhe të të drejtave të njeriut/të pakicave për çështjen e komunitetit serb në Kosovë, themelimi i Bashkësisë apo i Asociacionit nuk do të paraqiste problem të madh sipas legjislacionit kosovar.
Propozimi gjithëpërfshirës i Ahtisaarit, mbi të cilin pjesërisht mbështetet identiteti juridik i Kosovës, shprehimisht e parasheh mundësinë e ‘bashkëpunimit ndërkomunal’. Aneksi III, neni 9, thekson se komunat kanë të drejtë të bashkëpunojnë dhe të krijojnë partneritete me komunat e tjera të Kosovës, nga aspekti i “bashkëpunimit funksional”.
Ngjashëm, Kushtetuta e Kosovës ua garanton të gjithëve jo vetëm Lirinë e Asociimit (neni 44), por edhe mundësinë e ‘bashkëpunimit ndërkomunal’, duke e replikuar me besnikëri gjuhën e Ahtisaarit (neni 124 pika 4).
Kjo është replikuar, me më shumë detaje në formën e Ligjit për Vetëqeverisjen Lokale të Kosovës. Sërish, e drejta për bashkëpunimin dhe për krijimin e partneriteteve për bashkëpunim funksional është përkufizuar qartazi. Neni 28 i ligjit thotë :
Komunat kanë të drejtë të bashkëpunojnë dhe krijojnë partneritete me komunat e tjera të Republikës së Kosovës, brenda fushës së kompetencave të tyre, për kryerjen e funksioneve me interes të përbashkët në pajtim me parimet e Kartës Evropiane për Vetëqeverisje Lokale dhe në pajtim me ligjin.
Kjo mundësi është e zbatueshme edhe te komunat me shumicë serbe. Pa dyshim, një referencë e veçantë i bëhet mundësisë për krijimin e partneriteteve komunale, përfshirë çështjet që bien brenda “kompetencave të zgjeruara” (neni 29 pika 1). Këto kompetenca janë paraparë për komunat me shumicë serbe.
Megjithatë, qëllimi i cili i mbështet këto dispozita duket se ka të bëjë me bashkëpunimin funksional të fokusuar në projekte të caktuara, sikurse është ndonjë projekt i veçantë apo aktivitet programor që ka të bëjë me energjinë, transportin, etj. Nuk është se domosdo e mbulon një marrëveshje me të gjerë institucionale për ta lehtësuar bashkëpunimin në kuptim më të gjerë.
Por, është edhe një dispozitë e veçantë që flet për themelimin e asociacioneve. Nën titullin “Të drejtat e komunave për të formuar asociacione“, neni 31 thotë:
Për mbrojtjen dhe promovimin e interesave të tyre të përbashkëta, komunat formojnë dhe marrin pjesë në asociacionet që funksionojnë, në pajtim me ligjin.
Megjithatë, neni 32 sqaron se ky asociacion kryesisht do të shërbente për t’i përfaqësuar interesat e trupave relevante të vetëqeverisjes lokale karshi Qeverisë së Kosovës, për të ofruar asistencë teknike dhe shërbime të tjera, siç janë trajnimi dhe ngritja e kapaciteteve.
Pra, duket se është e qartë se komunat mund të krijojnë partneritete funksionale për t’i realizuar disa detyra të përbashkëta që janë pjesë e kompetencave të tyre dhe gjithashtu mund të themelojnë lirshëm edhe asociacione përfaqësuese. Për më tepër, dispozitat e zgjeruara të aneksit të Ahtisaarit dhe të Kushtetutës së Kosovës dalin në përkrahje të themelimit të bashkëpunimit ndërkomunal. Pa dyshim, dhe siç u theksua më herët, tashmë ekziston një Asociacion i Komunave të Kosovës që ka për qëllim realizimin e një numri funksionesh në raport me të gjitha komunat.
Kjo ngre çështjen nëse një Asociacion/Bashkësi siç është paraparë më Marrëveshjen e 2013-s shkel obligimin mbisundues të mosdiskriminimit në të drejtën kushtetuese të Kosovës dhe të Drejtën Ndërkombëtare, duke e pasur parasysh fokusin e saj specifik te vetëm një grup etnik, për dallim nga Asociacioni i përgjithshëm i Komunave të Kosovës.
Marrëveshja e Parë duket se e tejkalon këtë argument duke paraparë se anëtarësimi në të “do të jetë i hapur për cilëndo komunë tjetër me kusht që anëtarët të pajtohen”. Nëse ky formulim e ka kuptimin si në të shkruar (për dallim nga “çfarëdo komune tjetër me shumicë serbe”) atëherë nuk duket të ketë çështje diskriminimi. Të gjitha komunat do të mund të anëtarësoheshin, edhe pse, gjasat janë, pak sish do të donin ta bënin këtë.
Për korrektësi, megjithatë, do të ishte e çuditshme të hapej anëtarësimi në Asociacionin/Bashkësinë e komunave me shumicë serbe për komunat ku serbët etnikë nuk e kanë shumicën. Kjo do ta linte të hapur mundësinë që Bashkësia/Asociacioni të fundosej nga komunat ku nuk ka shumicë serbe, duke ia grabitur qëllimin për t’i përfaqësuar interesat specifike të komunave me shumicë serbe.
Kjo hap dy rrugë në të cilat problemi i diskriminimit të mundshëm do të mund të adresohej. Statuti do të mund të kornizohej asisoj që të mund të zbatohej në cilatdo, dy apo më shumë komuna ku një bashkësi e pakicës etnike e formon shumicën lokale. Kjo nuk do ta përjashtonte asnjë grup etnik. Natyrisht, tash për tash, vetëm komuniteti etnik serb krijon shumicën lokale në më shumë se një komunë.
Megjithatë, duke e pasur parasysh stadin e avancuar të diskutimeve për shumë vjet me radhë, mënjanimi i emërtimit specifik “i komunave me shumicë serbe: dhe zëvendësimi i tij me konceptin “çfarëdo pakicë nacionale që e bën shumicën në më shumë sesa një komunë” do të mund të keqkuptohej. Do të mund të shikohej si shkelje e parimit të masave të veçanta për komunat me shumicë serbe të dakorduar më 2013.
Natyrisht, madje edhe një marrëveshje që shprehimisht fokusohet te komunat me shumicë serbe nuk do të thotë se vetvetiu është diskriminuese. Diskriminimi ka të bëjë me dallimin arbitrar që bëhet në bazë të gjinisë, racës, fesë, paraqitjes etnike, gjuhës, etj. Dallimi që bëhet në bazë të rrethanave objektive dhe për një qëllim legjitim publik nuk do të ishte diskriminues.
Pra, të zgjasësh pushimin prindëror për nënat, por jo edhe për baballarët, mund të shihet si diskriminuese, ngase nuk ka bazë objektive për ta justifikuar këtë dallim. Që të dy kanë të drejtë të kujdesen për foshnjën dhe të krijojnë një lidhje në fazën e hershme të jetës së foshnjës. Nga ana tjetër, të zgjasësh mbrojtjen për gratë shtatzëna nuk do të ishte diskriminuese nëse nga kjo e drejtë përjashtohen burrat. Është evidente se ka një dallim objektiv në gjendjen e të dyve.
Ngjashëm, është evidente që komunat me shumicë serbe në Kosovë janë në një pozitë të posaçme për arsye të historisë, demografisë në të gjithë Kosovën, lidhjet me shtetin fqinj, etj. Pra, disa masa të veçanta që kanë të bëjnë me këto komuna do të mund të arsyetoheshin mbi baza objektive dhe nuk janë arbitrare apo diskriminuese në raport me të tjerët.
Në përgjithësi, pra, duket se Kosova me korrektësi mori përsipër obligimin për ta krijuar një Asociacion/Bashkësitë komunave me shumicë serbe, siç u parapa dhe u përkufizua me Marrëveshjen e 2013-s. Vonesa në zbatimin e marrëveshjes mund të kuptohet në kontekstin e shqetësimeve në lidhje me agjendën e tërthortë të shtyrë nga Serbia nëpërmjet qasjes “territoriale” për mbrojtjen e pakicave, krahas dështimit për t’i shuar strukturat paralele të pushtetit në Kosovë.
Në fakt, ka qenë gabim i Kosovës se pse u la kjo çështje e paprekur për kohë të gjatë. Po qe se Kosova do të ishte bashkuar me përfaqësuesit e vërtetë të komunitetit serb dhe po ta kishte ofruar Statutin për Asociacionin/Bashkësinë e komunave me shumicë serbe, kjo çështje kontestuese do të ishte zgjidhur moti. Kjo posaçërisht ka të bëjë me periudhën pasi Gjykata Kushtetuese e Kosovës dha udhëzime shumë të dobishme për atë se si mund të dukej një Asociacion/Bashkësi e tillë brenda kornizës kushtetuese.
Aktgjykimi i Gjykatës Kushtetuese
Çështja e legalitetit të marrëveshjes së dytë nga 2015-a iu referua Gjykatës Kushtetuese të Kosovës nga kryetari i Kosovës kur çështja e ratifikimit të propozuar të këtij instrumenti u bë kontrovers. Në Aktgjykimin e saj, Gjykata konkludoi se Marrëveshja e 2013-s ishte inkorporuar ligjërisht në sistemin juridik të Kosovës. Mirëpo, instrumenti i dytë nga 2015-a ngriti disa çështje problematike të cilat, nga ana tjetër, gjithashtu mund të ndikonin në interpretimin e marrëveshjes së parë.
E para, siç tashmë u tha, ishte e qartë se Bashkësia/Asociacioni do të duhej të funksiononte në përputhje të plotë me të drejtën e mosdiskriminimit. E vërtetë është se Asociacioni/Bashkësia do të kishte të drejtë të pasqyronte natyrën e veçantë të komunave anëtare, që karakterizohen nga fakti se pakica kombëtare e serbëve etnikë në Kosovë është shumicë lokale në këto komuna. Mirëpo, Gjykata gjithashtu e shtoi edhe një rikujtim të dobishëm në raport me trajtimin e individëve brenda këtyre komunave.
Gjykata konfirmoi se Asociacioni/Bashkësia nuk mund të ndërtohej apo të operonte ashtu që do ta përjashtonte apo ta dëmtonte popullatën joserbe në këto komuna. Për më tepër, po qe se Asociacioni do të angazhonte personel, do të aplikohej parimi i mundësisë së barabartë për punësimin. Supozohet se ky do të ishte edhe rasti te përfaqësuesit individualë të komunave të zgjedhur ose të caktuar për të shërbyer në trupat e Asociacionit.
Ngjashëm, Asociacioni nuk do të kishte mundur ta konsideronte veten si trupi ekskluziv apo i vetmi trup me të drejtë përfaqësimi të interesave të serbëve etnikë në Kosovë në raport me qeverinë apo trupat e tjerë. E drejta e njeriut për lirinë e asociimit, i garantuar me nenin 44 të Kushtetutës së Kosovës, përkufizon që cilido grup individësh mund ta formojnë një organizatë me idenë se mund t’i përfaqësojnë kolektivisht interesat e tyre të përbashkëta. Komunat me shumicë serbe do të kishin lirinë për ta organizuar veten në një formë tjetër, ashtu sikurse grupe individuale të serbëve etnikë do të mund të krijojnë forma alternative apo shtesë të vetorganizimit.
Tutje, komunat individuale të përfshira do të ishin të lira të zgjidhnin të bëheshin pjesë ose jo e Asociacionit/Bashkësisë. Po qe se ishin bërë pjesë, do ta kishin lirinë të dilnin prej aty kurdoherë.
Sa u përket kompetencave të Asociacionit/Bashkësisë, u bë e qartë se vetëm vetë komunat, individualisht, mund të ushtrojnë funksionet e dedikuara për to sipas Kushtetutës dhe Ligjit për Vetëqeverisje Lokale. Ato nuk e kanë autoritetin për t’i transferuar këto kompetenca te një trup tjetër siç është Bashkësia/Asociacioni i propozuar. Pra, Asociacioni/Bashkësia do të duhej të kuptohej si një trup që ndihmon koordinimin e ushtrimit të kompetencave që i kanë komunat. Vetë Asociacioni/Bashkësia nuk do t’i ushtronte këto kompetenca në emër të komunave.
Konsistente me interpretimin e Marrëveshjes së 2013-s që u ofrua më lart, Gjykata vlerësoi se komunat veprojnë në bashkëpunim dhe janë ATO të cilat veprojnë duke e ushtruar pushtetin e TYRE në koordinim.
Kjo pikëpamje gjithashtu e konfirmon konstatimin më lart për funksionin e “vëzhgimit të plotë” (full overview) si punë e bashkëpunimit dhe e koordinimit si dhe e vlerësimit kolektiv. Siç e thotë Gjykata, Bashkësia/Asociacioni nuk është trup që ka të drejtë të marrë vendime ekzekutive në vend të komunave. Ajo i ndihmon komunat për të arritur pikëpamje dhe veprime të përbashkëta — veprime të cilat më pas i zbatojnë individualisht sipas planeve dhe strategjive të përbashkëta që do të jenë arritur.
Gjykata Kushtetuese gjithashtu e konfirmoi se “vëzhgimi i plotë: (full overview) gjithashtu nuk e nënkupton të drejtën që ligjërisht të mbikëqyrë apo të kërkojë llogaridhënie nga komunat anëtare. Sipas Kushtetutës, ky funksion është i rezervuar për Qeverinë e Kosovës dhe për Zyrën e Auditimit të Kosovës
Gjykata gjithashtu shpërfaqi ngurrim kur flitej për të drejtën formale për të marrë nisma legjislative apo për të propozuar ndryshime në legjislacion — që janë detyra që formalisht i takojnë trupave kushtetuese në Kosovë apo nismave publike. Sidoqoftë, Bashkësia/Asociacioni do të përfaqësohej në Këshillin Konsultativ për Komunitete, që ka disa prerogativa në këtë drejtim. Për më tepër, pos pamundësisë për të marrë nisma legjislative në Kuvend, asgjë nuk do t’ia ndalonte që të ofronte ide dhe sugjerime për projekte legjislative, si çfarëdo shoqate qytetare. Asociacioni do të përfitonte nga qasja direkte te Qeveria si trup përfaqësues në raport me komunitetin etnik serb në Kosovë. Mekanizmi i kontaktit të drejtpërdrejtë për komunitetin në raport me qeverinë është paraparë në Marrëveshjen Bazë.
Sipas Gjykatës Kushtetuese, Asociacioni/Bashkësia nuk duhet të ndërhyjë në të drejtën e financimit nga autoritetet qendrore për komunat individuale. Kjo do të thotë se me themelimin e Bashkësisë/Asociacionit, mjetet e dedikuara për komunat nuk do të barteshin tek Asociacioni/Bashkësia. Ngjashëm, Bashkësia/Asociacioni nuk do ta kishte fuqinë për të vendosur se si do të përdoreshin mjetet e ndara për komunat. Secila komunë do ta mbante të drejtën që ta përdorte buxhetin e saj ashtu siç është paraparë me ligj. Natyrisht, komunat do të mund të vendosin që një pjesë të buxhetit të vet ta ndajnë për funksionimin e Asociacionit. Gjithashtu, do të mund të obligoheshin që të ndajnë mjetet e tyre për ndonjë projekt të përbashkët që del si rezultat i koordinimit të veprimeve të tyre brenda Asociacionit. Por çështja fondamentale është se këto vendime janë punë e secilës komunë dhe nuk transferohen as plotësisht e as pjesërisht tek Asociacioni.
Gjykata Kushtetues e konfirmoi se Asociacioni mund ta ketë aftësinë juridike për të ngritur çështje para gjykatave. Mirëpo, këtë nuk do të mund ta bënte si përfaqësues i pretenduar e bashkësisë së serbëve etnikë në Kosovë. Vetëm do të kishte qasje në gjykata ku asociacioni ngre rast vetë si subjekt juridik, duke pretenduar se është viktimë e një shkeljeje e të të drejtave dhe lirive fondamentale të garantuara me Kushtetutë.
Në fund, Gjykata vlerësoi mekanizimin e propozuar për hartimin e Statutit. Instrumenti nga 2015-a propozonte se katër përfaqësues të emëruar nga komunat me shumicë serbe, në fakt katër kryetarë komunash të emëruar nga Qeveria e Kosovës, do ta hartonin statutin, apo dokumentin bazë juridik të Asociacionit. Statuti më pas do të mund të miratohej nga një asamble themeluese të Asociacionit para se të miratohej me dekret të Qeverisë. Kuvendi i Asociacionit/Bashkësisë do ta mbante të drejtën që ta amendamentojë apo ta modifikojë statutin.
Gjykata vlerësoi se procesi i propozuar do të paraqiste shkelje evidente të dispozitave kyçe të Kushtetutës, që e rezervon autoritetin për të hartuar instrumente të karakterit legjislativ vetëm institucioneve të themeluara me Kushtetutë, në këtë rast Qeverisë. Po qe se qeveria do të duhej ta ngrinte një instrument fillimisht privat, joqeveritar, një statut të hartuar nga përfaqësuesit e komunave për krijimin e një organizate qytetare, jofitimprurëse, në një akt legjislativ, do të duhej të ishte në gjendje të ushtronte kontrollin dhe ndikimin mbi hartimin e tij. Sidoqoftë, natyrisht se do të ishte praktikë e mirë që statuti të hartohej me konsultime të detajuara me pjesëtarët e komunitetit etnik serb, përfshirë edhe zyrtarët e zgjedhur komunalë. Mirëpo, sipas Gjykatës, qeveria nuk mund ta transferojë detyrën e hartimit e një akti legjislativ një trupi tjetër.
Efekti i Marrëveshjes Bazë
Sipas nenit 7 të Marrëveshjes Bazë, palët përkushtohen për arritjen e aranzhimeve specifike, në përputhje me instrumentet relevante të Këshillit të Evropës dhe duke përdorur përvojat ekzistuese evropiane, për të siguruar një nivel të përshtatshëm të vetëmenaxhimit për komunitetin serb në Kosovë dhe mundësinë për ofrimin e shërbimeve në disa fusha specifike. Është edhe pjesa që mundëson përkrahjen financiare nga Serbia dhe kanalin e komunikimit direkt për komunitetin serb në Kosovë. Ky paragraf shihet si i ndërlidhur me çështjen që më parë është përshkruar si çështja e Asociacionit/Bashkësisë.
Në nenin 10, Marrëveshja kërkon që të dyja palët të konfirmojnë obligimet e tyre për zbatimin e të gjitha marrëveshjeve të dialogut nga e kaluara, “që mbesin valide dhe të obligueshme”. Kur do të diskutohet aneksi i zbatimit në takimin e radhës për normalizimin udhëhequr nga BE-ja, në Ohër, gjasat janë se Serbia do të argumentojë se kjo do të thotë zbatimin e plotë të Marrëveshjes së Brukselit nga 2013-a që e solli konceptin e Bashkësisë/Asociacionit të komunave me shumicë serbe.
Mirëpo, Kosova tash mund ta kundërshtojë këtë pikëpamje. Në të Drejtën ndërkombëtare, marrëveshja pasuese e lidhur mes palëve të njëjta për të njëjtën çështje e mbisundon marrëveshjen e mëhershme (lex posterior derogat legi anterior). Përderisa Marrëveshja e re Bazë ende nuk ka hyrë në fuqi, ajo do të hyjë në fuqi posa të jetë arritur marrëveshja për aneksin e zbatimit, si pjesë e pakos së përgjithshme. Në atë pikë, detyrimi që kanë palët do të jetë se duhen zbatuar të gjitha marrëveshjet paraprake, përfshirë tekstin e 2013-s, në përputhje me marrëveshjen e re të 2023-s.
Kjo nuk do të thotë se Marrëveshja e re Bazë do ta zëvendësojë Marrëveshjen e Parë nga 2013-a. Megjithatë, teksti i kësaj të fundit duhet të kuptohet në frymën e nenit 7 të Marrëveshjes Bazë, që do ta përcaktojë se si do të interpretohen dhe zbatohen detyrimet paraprake në raport me Bashkësinë/Asociacionin.
Neni 7, apo në fakt e gjithë Marrëveshja Bazë nuk e përmend fare termin Asociacioni/Bashkësia e komunave me shumicë serbe, madje me asnjë fjalë. Ky koncept tash është modifikuar me një diçka që tingëllon si një referencë modeste për “vetëmenaxhimin” për komunitetin serb në Kosovë. Në versionin përfundimtar të nenit 7, termi “vetëmenaxhim” e ka zëvendësuar fjalën “vetëqeverisje” që u gjet në versionin e parë të propozimit të Marrëveshjes Bazë, që i nënvizon funksionet më modeste që janë paraparë.
Neni 7 është gjithashtu i dobishëm, ngase e qartëson se funksioni i koordinimit mes komunave me shumicë serbe ka të bëjë me ofrimin e shërbimeve. Kjo do të thotë se fokusi i koordinimit është që të ofrohen shërbime brenda komunave anëtare, e jo politika të gjera që shkon përtej kompetencave teknike që u takojnë komunave.
Është përmendur mundësia që hartimin e statutit do të mund ta bënin anëtarët e të ashtuquajturit ekip menaxhues që ishte paraparë më 2015. Ky ekip do t’i përfshinte përfaqësuesit e katër komunave në fjalë, atëbotë kryetarët e komunave apo të deleguarit e tyre, me miratimin e Qeverisë së Kosovës.
Nuk është e besueshme se ky trup, i cili ishte paraparë për zbatimin e detyrave sipas strukturës së përcaktuar më 2015, do të mund ta përmbushte këtë funksion tash. Në fakt, trupi i paraparë më 2015 kishte për detyrë t’ia dorëzonte dialogut të nivelit të lartë në Bruksel statutin brenda katër muajsh. Tash, pothuajse një dekadë më vonë, anëtarët kryesorë të paraparë për këtë trup nuk janë në pushtet dhe situata ka lëvizur tutje. Në fakt, bartësit e posteve nëpër komuna kanë dhënë dorëheqje nga detyra. Kjo do ta linte procesin e hartimit të statutit në agoni. Edhe nëse një projektstatut ishte hartuar atëbotë, ai nuk i është paraqitur dialogut dhe tashmë e ka tejkaluar koha.
Më tej, Aktgjykimi i Gjykatës Kushtetuese ngre dyshimin për legalitetin e mekanizmave hartues të statutit siç ishte paraparë më 2015. Përderisa një asociacion privat mund ta ketë statutin e vet, situata ndryshon kur ky instrument duhet të marrë pajtim dhe miratim dhe ta fitojë një status zyrtar nëpërmjet të një dekreti qeveritar. Mendimi i Gjykatës Kushtetuese thotë se qeveria nuk mund t’ia lërë në dorë dikujt tjetër hartimin e dekretit të vet apo edhe të substancës së cilës do t’i referohej dekreti.
Është çasti për një qasje proaktive
Është paksa e pafat që çështjes së Asociacionit/Bashkësisë i është dhënë rëndësi kaq e madhe. Kjo paksa i qet hije faktit se në fund të fundit është Serbia ajo e cila nuk do që ta luajë rolin konstruktiv në atë që supozohet se duhet të jetë negociatë “me njohjen në qendër”. Në fakt, ekziston rreziku se lehtësuesit e BE-së, të shtyrë nga pozicioni i dukshëm amerikan, e parafytyrojnë vetën të strukur në një qoshe nga e cila e shohin të vështirë daljen. Mund të mendojnë se insistimi i tyre për një formë të caktuar të Asociacionit/Bashkësisë dhe për mekanizimin e hartimit të tij mund t’i shpijë negociatat në një pat pozicion. Ngase debati për Asociacionin/Bashkësinë është mbështetur mbi ndasinë konceptuale, mes qasjes territoriale për konfliktet etnike-politike dhe theksit më të freskët për hapat integrues.
Kosova nuk pritet se do ta përqafojë qasjen territoriale për qeverisjen e pakicave. Kjo është edhe për shkak se një qasje e tillë është dëshmuar e rrezikshme dhe e paefektshme në rastet e tjera, të ngjashme. Kjo është edhe për shkak se qasja territoriale përputhet me agjendën e Serbisë për të mbajtur kontrollin mbi një pjesë të rëndësishme të Kosovës. Kjo do të lehtësohej duke ua dhënë trevave kryesisht me shumicë serbe personalitetin e tyre të veçantë juridik, pushtetin dhe institucionet, në kohën kur këto ende mund të jenë të prira të jenë të teledirigjuara nga Beogradi. Dështimi i Beogradit për t’i shuar strukturat e veta paralele të pushtetit në Kosovë do të mund ta konfirmonte këtë pritshmëri.
Shpresa e Qeverisë së re të Kosovës qëkur erdhi në pushtet duket se ka qenë besimi se do të mund ta prapësonin insistimin për atë që partnerët ndërkombëtarë e quajnë AKS, edhe nëse kjo nënkuptonte prishjen e të arriturave të deritanishme të dialogut të Brukselit. Kjo shpresë, është e qartë, nuk është përmbushur. Presioni që të shkohet para në këtë front, nëse asgjë tjetër, është intensifikuar. Ajo që Kosova është dashur të bënte vetë pas 2015-s – është ta zbatonte Asociacionin/Bashkësinë sipas vizionit të vet dhe në bazë të Aktgjykimit të Gjykatës Kushtetuese ashtu që të shmangte dimensionin shumë të theksuar territorial —që tash ka ardhur në qendër të një procesi ndërkombëtar ku shumëçka është në lojë.
Megjithatë, mosgatishmëria e kësaj qeverie që madje të merret me çështjen e AKS-së ka dhënë ca rezultate, çuditërisht, pozitive. Siç u tha më lart, Marrëveshja Bazë nuk e përmend askund Asociacionin/Bashkësinë. Marrëveshjet paraprake mbesin relevante, por duhen interpretuar në frymën e gjuhës së përdorur në nenin 7 të Marrëveshjes Bazë. Dhe, çka është më kyçe, në mënyrë që Kosova të bindej që ta pranonte Marrëveshjen Bazë, BE-ja dhe shtetet e mëdha që e përkrahin procesin kanë dhënë zotime të rëndësishme.
Kosova mund të insistojë te këto zotime, në rast se dikujt do t’i kujtohej të thoshte se mekanizmi i vdekur për hartimin e statutit nga 2015-a disi do të mund të ringjallej me magji. Nga ana tjetër, do të jetë me rëndësi që të sigurohet konsultimi i plotë dhe kuptimplotë me pjesëtarët e komunitetit etnik serb dhe përfaqësuesit e tyre në proces. Qartazi, statuti që zbaton nenin 7 nuk mund t’i imponohet këtij komuniteti. Duhet të zhvillohet në një proces konsensual.
Më tej, BE-ja dhe SHBA-ja shumë herë e kanë konfirmuar se tash e kuptojnë rrezikun e qasjes territoriale në menaxhimin e raporteve etnike, duke konfirmuar se mësimet e nxjerra nga Bosnja në këtë drejtim janë kuptuar. “Fuqimisht e kundërshtojmë krijimin e diçkaje të ngjashme me komunitetin etnik Republika Serbe në Bosnjë0Hercegovinë” [Id.]. Kosova mund të punojë mbi të kuptuarit se neni 7 nuk do të thotë se do të krijohet një entitet i veçuar territorial që mund ta qeverisë veten jashtë sistemit juridik dhe kushtetues të Kosovës. Në fakt, është mjet për të ofruar mjetet e përshtatshme për qeverisje lokale anëtarëve të bashkësisë serbe në Kosovë edhe nëpërmjet bashkëpunimit funksional të komunave.
Në të vërtetë, garancia, me konsistencë ka qenë, e tash është përfshirë në nenin 7, se Asociacioni/Bashkësia nuk “do të shtojë edhe një nivel të pushtetit ekzekutiv dhe legjislativ qeverisë së Kosovës”. Kjo në të vërtetë do të duhej të ishte çështje e ushtrimit “më efikas të pushtetit që tashmë e kanë”. Dhe sërish, theksi është te koordinimi i bashkëpunimit. Kjo do të thotë se neni 7 nuk e ka për qëllim që ta shtyjë Kosovën që ta pranojë një rrafsh të ri të pushtetit ndërmjet komunave dhe Qeverisë së Kosovës. Për më tepër, Kosova thuhet se e ka një zotim të pathyeshëm nga BE-ja, të bërë tashmë më 2015-n ,se ky nuk do të paraqesë rrafshin e tretë të pushtetit. Ky obligim, thuhet, gjithashtu thotë se nuk do të ketë fuqi ekzekutive për atë që përpara ishte quajtur Asociacion/Bashkësi, e tash është mekanizëm për zbatimin e nenit 7. Kjo do të duhej që, thjesht, ta mbyllë këtë pikë.
Më tej, edhe BE-ja edhe SHBA-ja kanë folur njëzëri kur e siguruan Kosovën se “Bashkësia do të ishte strukturë për komunat me shumicë serbe për koordinim çështjet dhe shërbimet, siç janë arsimi, shëndetësia, planifikimi urban e rural si dhe zhvillimi ekonomik lokal”. Tash kjo pasqyrohet formalisht në ndryshimin në nenin 7 nga “vetëqeverisje” thjesht në “vetëmenaxhim” Për më tepër, neni 7 e bën shprehimisht të qartë se mandati i mekanizmit për bashkëpunimin përqendrohet te koordinimi i ofrimit të shërbimeve nga komunat. Nuk është trup me mandat më të gjerë politik.
Vitin e shkuar, partnerët ndërkombëtarë të Kosovës dukej se sugjeronin se Kosova do të duhej ta ndërronte Kushtetutën në mënyrë që ta zbatonte Marrëveshjen nga 2013-a. Sërish, para se të pranohej teksti i Marrëveshjes Bazë, Kosovës i është siguruar vazhdimisht se statuti do të veprojë brenda rendit të saj ekzistues kushtetues dhe plotësisht në pajtim me kërkesat e Gjykatës Kushtetuese. Madje tash vonë, para një jave, në një intervistë menjëherë pas vizitës në Prishtinë, z Lajçak ka konfirmuar shprehimisht edhe njëherë se neni 7 do të zbatohet plotësisht në përputhje me Kushtetutën e Kosovës dhe Aktgjykimin e Gjykatës Kushtetuese. [https://www.youtube.com/watch?v=Q-vo2SJO2M8.]
Në përputhje me garancitë e marra, Kosova tash mund të insistojë se hartimi statutit do të jetë detyrë e kësaj qeverie, edhe pse kjo do të bëhet në proces të konsultimeve të thella me pjesëtarët e komunitetit serb.
Si hap i parë, ajo do të mund dhe do të duhej të ofronte vizionin e saj deri diku për aneksin e zbatimit. Ky vizion nuk duhet t’i referohet AKS-së. Do të mund t’i bëhej referencë kështu: “Zbatimit të nenit 7 (a) të Marrëveshjes Bazë”. Dhe këtë mund ta bëjë duke i përdorur formulimet e nenit 7 në vend të gjuhës së përdorur më 2013-n.
Kosova do të mund të flasë për garancitë mjaft specifike që i janë dhënë përgjatë kësaj kohe. Brenda këtyre kornizave, lehtë mund të zhvillojë dhe propozojë një mekanizëm për zbatimin e nenit 7 që është pjesë e akomodimit që Kosova ia bën popullsisë së saj diverse e nuk është marrëveshje territoriale. Kjo e përfshin edhe mundësinë e bashkëpunimit funksional mes komunash në pajtim me Kushtetutën e Kosovës, dhe që tashmë është paraparë me legjislacionin ekzistues.
Ofrimi i kësaj mundësie me fokus te bashkësia etnike serbe nuk është diskriminim. Vetëm komuniteti serb e krijon shumicën lokale në më shumë se një komunë. Nëse Kosova e ofron mundësinë e garantuar me Kushtetutë për këto komuna që ato të përfshihen në bashkëpunimin funksional, kjo është detyrë e përcaktuar me Kushtetutën. Për më tepër, meqë Gjykata Kushtetuese tashmë e ka dhënë mendimin e saj të çmueshëm, Kosova mund ta udhëheqë përpjekjen për hartimin e një statuti që mundëson vetëmenaxhimin përmbajtjesor krejtësisht brenda kornizave të Kushtetutës së Kosovës.
Në përgjithësi, pra, Kosova tash e ka shansin që, mbase për kohë të shkurtër apo madje për disa ditë a javë, të marrë garancitë që ia kanë dhënë partnerët dhe, si të thuash, t’i ruajë si atu, ashtu që të dalë me vizionin e vet për zbatimin e nenit 7 mbi atë bazë. Kjo duhet të përfshijë një vizion të vërtetë dhe të besueshëm të bashkëpunimit funksional mes komunash, sikurse tashmë e parasheh ligji.
Historia na mëson se është shumë më mirë për Kosovën nëse u jep formë obligimeve të veta në formë aktive. Qasja kundërshtuese pa ofruar alternativa konstruktive në të kaluarën ka pasur kundërefekt. Kjo do t’i shtyjë të tjerët që t’i formësojnë rezultatet e negociatave — rezultate që në fund do të përpiqen t’ia imponojnë Kosovës. Nëse ndodh kjo, Kosova më nuk do të mund t’i kërkojë përfitimet që do të ishin në dispozicion, në rast se do të pajtohej me pakon e plotë të marrëveshjes, të formësuar nëpërmjet inputeve të veta.
*Marc Weller është profesor i së Drejtës Ndërkombëtare dhe Studimeve Ndërkombëtare Kushtetuese në Universitetin e Cambridgeit. Është autor i librit “Shtetësia e kontestuar: Lufta e Kosovës për Pavarësi (Oxford University Press dhe Botimet Koha). Ishte ftuar nga kryetari Ibrahim Rugova, si këshilltar i Kosovës në negociatat e Rambouilletsë si dhe në procesin e Ahtisaarit, që çoi te shpallja e pavarësisë së Kosovës. Mendimet e shprehura këtu janë ekskluzivisht personale dhe nuk mund t’i atribuohen asnjë qeverie apo institucioni.
