La Confédération européenne pourrait-elle être une initiative renforçant la sécurité et la prospérité des Balkans ?

La Confédération européenne vise à combler les lacunes existantes, sans pour autant remplacer l'UE ni l'OTAN. Elle constituerait une troisième structure européenne, institutionnellement indépendante, mais en étroite collaboration avec les deux. En ce sens, elle ne représente pas une alternative à l'intégration européenne, mais un moyen d'étendre l'espace politique, économique et sécuritaire de l'Europe au-delà des frontières de l'UE.

La Confédération européenne proposée par Nick Boles, ancien député conservateur britannique et ancien ministre du gouvernement Cameron, dans un essai publié par Demos début août 2026, pourrait devenir l'une des idées majeures pour l'architecture politique de l'Europe au XXIe siècle. Toutefois, si elle ne se concrétise pas, elle risque de rester un simple exercice intellectuel dans les cercles de réflexion londoniens. Le Premier ministre britannique, Andy Burnham, devrait l'envisager comme une proposition susceptible de définir la position officielle du Royaume-Uni dans le cadre du réajustement de ses relations avec l'Union européenne après le Brexit.

Le succès d'une telle initiative dépendra de trois conditions préalables : la volonté de l'UE et des autres États européens d'accepter une nouvelle architecture institutionnelle, la capacité de la Grande-Bretagne à fournir des garanties de sécurité crédibles et, surtout, la capacité des États non membres de l'UE, y compris les Balkans occidentaux, à saisir cette opportunité stratégique.

L'importance de cette proposition réside dans la volonté de créer un nouvel espace politique entre l'adhésion pleine et entière à l'UE et une association diplomatique souple. Cet espace existe en partie au sein de la Communauté politique européenne (CPE), à laquelle participent le Kosovo et les pays des Balkans occidentaux depuis le sommet inaugural de Prague en octobre 2022. Boles propose que cette plateforme évolue vers une structure plus robuste, fondée sur des traités, qui combine l'accès au marché commun des biens, la coopération technologique et l'innovation, des opportunités pour les jeunes et des garanties de sécurité inspirées des articles 4 et 5 de l'OTAN, incluant une discussion sur l'extension de la protection nucléaire britannique à l'Europe.

En contrepartie, la libre circulation, l'adhésion à la zone euro ou à l'espace Schengen ne seraient pas automatiquement requises pour les États européens membres de la Confédération mais non membres de l'UE. Pour les Balkans occidentaux, cela pourrait créer un cadre complémentaire à une intégration européenne plus poussée. Cet objectif ne pourra être atteint que si la région le perçoit non comme une simple étape transitoire, mais comme un projet politique dans lequel elle est prête à assumer des engagements.

La Confédération comme réponse au nouvel ordre international

Pour saisir l’importance de cette idée, il faut examiner l’évolution du contexte stratégique européen. Pendant huit décennies après la Seconde Guerre mondiale, l’ordre européen s’est appuyé sur trois piliers : l’OTAN pour la sécurité, l’UE pour la prospérité et la relation transatlantique pour la stabilité. La guerre en Ukraine, l’incertitude quant à l’engagement futur des États-Unis et la lassitude politique liée à l’élargissement ont remis en question la pérennité de cette architecture.

La Confédération européenne vise à combler les lacunes existantes, sans pour autant remplacer l'UE ni l'OTAN. Elle constituerait une troisième structure européenne, institutionnellement indépendante, mais en étroite collaboration avec les deux. En ce sens, elle ne représente pas une alternative à l'intégration européenne, mais un moyen d'étendre l'espace politique, économique et sécuritaire de l'Europe au-delà des frontières de l'UE.

L'idée a des précédents historiques. Le président français François Mitterrand a proposé la création d'une Confédération européenne en 1989 et l'a promue avec Václav Havel à Prague en 1991. Après l'agression russe contre l'Ukraine, le concept a été relancé par l'ancien Premier ministre italien Enrico Letta comme un « second cercle » d'organisation européenne, l'UE restant le noyau.

Sous une forme plus discrète, le président français de l'époque, Emmanuel Macron, a concrétisé cette même logique par le biais du CPE en 2022. La Confédération Boles représente l'étape suivante : la transformation d'un forum consultatif en un organe fondé sur un traité et doté de fonctions économiques et sécuritaires concrètes.

Vide stratégique et opportunités pour les Balkans

À la lecture de la proposition de Boles, une limite évidente apparaît cependant : les Balkans occidentaux sont mentionnés à plusieurs reprises, mais le plus souvent superficiellement, et leurs intérêts spécifiques ne sont pas traités avec le même niveau de détail que ceux de la Grande-Bretagne, de l’Ukraine ou de l’UE.

C’est là une faiblesse de la proposition, mais aussi une opportunité pour la région. Si les pays des Balkans veulent être plus que de simples participants formels, ils doivent définir eux-mêmes leurs attentes : quels avantages économiques, quelles garanties de sécurité, quelle représentation institutionnelle et quelles obligations ils sont prêts à assumer.

La région est depuis longtemps prise en étau entre deux réalités. L’UE continue de présenter l’adhésion comme l’objectif ultime, mais l’élargissement est lent, complexe sur le plan technique et politiquement vulnérable aux vetos et à la lassitude des parties prenantes. Parallèlement, les initiatives régionales ont surtout favorisé la coopération économique sans pour autant aborder la question fondamentale : comment les Balkans peuvent-ils s’intégrer à l’architecture politique et sécuritaire de l’Europe dans le nouvel environnement géostratégique ?

La confédération pourrait combler cette lacune. Elle pourrait offrir à la région un accès plus large au marché européen des biens, aux réseaux technologiques et de recherche, des opportunités pour les jeunes et, surtout, un rôle officiel dans les discussions sur la sécurité et la planification de la défense européennes.

Cela impliquerait de passer du modèle binaire « entrer ou sortir de l’UE » à un modèle d’intégration progressive. Pour les pays de la région dont les négociations d’adhésion sont lentes ou bloquées par des vetos bilatéraux, cela pourrait s’avérer particulièrement important.

L’intégration progressive n’a de sens que si elle s’accompagne de contributions concrètes. Les Balkans ne peuvent prétendre à un rôle accru dans la sécurité européenne sans se doter d’institutions démocratiques fonctionnelles, de frontières sûres, d’infrastructures fiables, de forces armées interopérables et de systèmes juridiques prévisibles. L’objectif devrait être de faire évoluer la perception de la région, d’un problème à gérer à un acteur contribuant à la sécurité, à la stabilité et à la croissance de l’Europe.

Le risque de créer une Europe à deux vitesses

La région devrait accueillir favorablement cette idée, tout en la considérant avec réalisme. Le principal risque est que le « second cercle » européen ne se transforme pas d'un mécanisme transitoire en un statut périphérique permanent.

C’est pourquoi l’adhésion à la Confédération ne saurait se substituer au processus d’élargissement de l’UE. Au contraire, elle devrait accélérer la convergence avec celle-ci. La voie vers une adhésion pleine et entière doit demeurer ouverte, politiquement crédible et encadrée par un cadre juridique clair.

La représentation est tout aussi importante. Si l'on attend des États des Balkans qu'ils harmonisent leur législation, contribuent financièrement et assument des responsabilités en matière de sécurité, ils doivent avoir voix au chapitre au sein des instances qui élaborent les règles. Cela n'implique pas nécessairement des droits de vote ou de veto identiques à ceux des États membres de l'UE sur les sujets relevant de la compétence de l'UE, mais requiert une consultation formelle, un accès anticipé aux projets de textes, des groupes de travail conjoints et des mécanismes transparents de règlement des différends.

Le principe devrait être simple : il ne peut y avoir de responsabilité sans représentation, et il ne peut y avoir de représentation sans responsabilité.

Sans cet équilibre, la Confédération risque de reproduire l'une des plus anciennes critiques formulées à l'encontre du processus d'intégration européenne : l'application par les pays périphériques de règles établies ailleurs. Cela alimenterait précisément les forces politiques situées aux deux extrêmes de l'échiquier politique et qui s'opposent à l'intégration européenne.

Que devraient revendiquer les Balkans ?

Les gouvernements des Balkans occidentaux doivent désormais commencer à définir leurs intérêts et leurs lignes rouges, individuellement et, lorsque cela est possible, au sein d'une plateforme régionale commune.

Ce n’est pas la première tentative de dépasser le modèle binaire d’adhésion. En février 2026, Edi Rama et Aleksandar Vučić proposaient, dans une tribune commune publiée par la Frankfurter Allgemeine Zeitung, un modèle d’« intégration accélérée » permettant aux pays des Balkans d’accéder au Marché commun et à l’espace Schengen sans y adhérer pleinement. Cette idée a suscité des réserves, notamment parce qu’elle était perçue comme une tentative de profiter des avantages de l’intégration sans en remplir toutes les conditions.

La proposition de Bole diffère sur un point essentiel : elle vise à créer une nouvelle organisation fondée sur un traité, avec des droits et des obligations juridiquement définis, sans contourner les conditions d’adhésion.

Toutefois, l'accès au marché des biens ne suffit pas. Les économies des Balkans dépendent de plus en plus des services, des technologies, du tourisme, des transports, de la finance et des professions libérales. La région devrait également viser l'intégration dans le commerce numérique et des services, la reconnaissance des qualifications professionnelles, la sécurisation des flux de données, le marché européen de l'énergie, les systèmes de paiement, les transports transfrontaliers, les marchés publics et les chaînes de valeur européennes.

Autrement, l’accès au marché des biens risque de se limiter à une intégration formelle, perpétuant ainsi la dépendance à l’égard de la production à faible valeur ajoutée et des migrations de main-d’œuvre. L’objectif devrait être une intégration progressive, par étapes mesurables et assortie d’accords transitoires.

Le Kosovo et les possibilités de redéfinition stratégique

Pour le Kosovo, la Confédération pourrait représenter une opportunité unique : la participation à une structure européenne susceptible de renforcer sa position internationale. Le CPE a déjà démontré que cela était possible. Le Kosovo y a participé en tant que membre à part entière, bien que cinq pays de l’UE et la Serbie ne reconnaissent pas son indépendance.

Une confédération fondée sur un traité pourrait formaliser ce modèle, donnant au Kosovo accès aux marchés et aux mécanismes de sécurité européens sans nécessiter de reconnaissance ou d'adhésion à l'UE au préalable.

Mais les conséquences potentielles de la redéfinition du rôle des États-Unis en Europe pourraient contraindre le Kosovo à revoir ses partenariats stratégiques. Le soutien américain a été essentiel avant, pendant et après la guerre, ainsi qu'après la déclaration d'indépendance. Cependant, si la présence militaire et le soutien politique des États-Unis en Europe évoluent, le Kosovo devrait renforcer ses liens avec les puissances européennes qui ont un intérêt et les moyens d'assurer sa sécurité, notamment le Royaume-Uni, l'Allemagne et la Turquie, ainsi qu'avec des partenaires régionaux comme l'Albanie, la Croatie et la Bulgarie.

La géographie ne permet pas au Kosovo de mener une politique fondée sur une seule alliance, alors que son principal partenaire pourrait voir son rôle et son intérêt pour l'action sur le continent européen diminuer, comptant sur les pays européens pour assurer la sécurité et la stabilité en Europe. Le Kosovo doit bâtir une alliance de sécurité à plusieurs niveaux avec les puissances d'Europe centrale ayant des intérêts stratégiques dans la région. La confédération peut fournir le cadre institutionnel nécessaire à cette redéfinition, mais seulement si le Kosovo y adhère en tant que partenaire actif, et non comme simple pays client en quête de protection.

Le débat sur la Confédération européenne pourrait marquer le début d'une redéfinition plus large de l'Europe. Mais il ne saurait être perçu comme un simple projet de Londres, Bruxelles ou Paris. Pour les pays des Balkans occidentaux, l'enjeu est de ne pas attendre que d'autres définissent leur place dans cette architecture.

La région doit participer à ce débat dès le départ en formulant des revendications concrètes, mais aussi en faisant preuve de responsabilité. Elle doit exiger l'accès aux marchés, la sécurité et une représentation, mais en contrepartie de réformes, de contributions financières et de responsabilités mesurables en matière de sécurité et de gouvernance.

Pour la première fois depuis longtemps, la région pourrait avoir l'opportunité de sortir de l'ombre de l'Europe. Mais pour cela, elle doit revendiquer sa place à la table des négociations et être prête à apporter une contribution significative. Elle doit prouver qu'elle est capable de contribuer, et non seulement de bénéficier.

(L'auteur est chercheur invité à l'UTSYN - Centre pour la sécurité et le développement durable à Oslo et est titulaire d'un doctorat en études européennes contemporaines de l'Université du Sussex.