Mosaprovimi i buxhetit dhe zgjatja e Ligjit për Ndarjet Buxhetore të vitit të kaluar fiskal

Buxheti nuk është thjesht dokument financiar, por instrument i sovranit (popullit) i cili përfaqësohet përmes Kuvendit. Zhvillimi i rregullt i procedurës buxhetore konform me Ligjin mbi procedurën buxhetore, në botën bashkëkohore është treguesi më i mirë i konsolidimit institucional të shteteve.

Procedura buxhetore paraqet një sistem të rregullave (formale dhe joformale) të cilat i mundësojnë pushtetit ekzekutiv, legjislativ dhe të kontrollit marrjen e vendimeve të parapara në mënyrë taksative që janë të afatizuara dhe të ndara në disa faza procedurale. Fazat e procedurës buxhetore janë të parapara të zhvillohen në kohën e paraparë dhe nga institucionet e caktuara. Vonesat në një fazë reflektohen edhe në fazat e tjera, sipas efektit domino.

Një nga fazat ku në praktikat buxhetore të shteteve paraqiten shpesh vonesa është mosaprovimi i buxhetit në kohë. Mosaprovimi i buxhetit në kohë është i shpeshtë, veçanërisht në sisteme të polarizuara politike ose me qeveri të brishta.

Në rastin e Kosovës, konform me Ligjin mbi Menaxhimin e Financave Publike dhe Përgjegjësive (LMFPP), Qeveria ia dorëzon Kuvendit draft-buxhetin e Republikë së Kosovës, më së largu më 31 tetor. Kuvendi i ka dy muaj kohë për ta shqyrtuar, për ta plotësuar, për ta ndryshuar dhe për ta aprovuar buxhetin përfundimisht, më së largu deri më 31 dhjetor. Në rast se Parlamenti deri më 31 dhjetor dështon në aprovimin e buxhetit, atëherë vjen në shprehje instituti juridiko-buxhetor - zgjatja e Ligjit për Ndarjet Buxhetore të vitit të kaluar fiskal, i cili parashihet me nenin 24 të Ligjit mbi Menaxhimin e Financave Publike dhe Përgjegjësive.

Ky nen është një mekanizëm sigurie kushtetuese dhe financiare, kur Kosova hyn në vit të ri fiskal pa një Ligj të ri për Buxhetin dhe Ndarjet Buxhetore. Ky nen është një mekanizëm i fortë sigurie kushtetuese, sepse e mbron kontrollin parlamentar mbi financat, e ndalon qeverisjen pa autorizim financiar, siguron stabilitet fiskal dhe e mban balancën mes pushteteve si dhe i shmang abuzimet e mundshme përmes zgjatjes së qëllimshme të buxhetit të vjetër.

Paragrafi 2 i nenit 24 i LMFPP-së thotë, e citoj: “Vetëm Kuvendi, me anë të një vendimi, mund të autorizojë zgjatjen e Ligjit për Ndarjet Buxhetore të vitit të kaluar fiskal. Ligji për Ndarjet Buxhetore i vitit të kaluar fiskal, në asnjë rast nuk mund të zgjatet për më shumë se tre (3) muaj të vitit të ardhshëm fiskal”.

Cila është natyra juridike e vendimit të Kuvendit për zgjatjen e buxhetit?

Ky vendim është akt juridik autorizues që i jep qeverisë të drejtën që t’i vazhdojë shpenzimet e vitit të kaluar dhe është akt i natyrës kushtetuese-fiskale. Nuk është ligj i ri, por nuk është as vendim i zakonshëm administrativ. Ka peshë të veçantë, sepse lidhet me financat publike. Është akt me kohëzgjatje të përcaktuar dhe me efekt të kufizuar sepse nuk mund të shtrihet më shumë se tre muaj. Pas skadimit të tij, qeveria nuk ka bazë që të shpenzojë para publike dhe vendi futet në krizë buxhetore.

Çfarë lejohet dhe çfarë nuk lejohet gjatë këtyre tre muajve?

Lejohet: 1. Vazhdimi i financimit të programeve ekzistuese, sipas shpenzimeve të vitit të kaluar, 2. Pagesat e detyrueshme (paga, pensione, asistenca), 3. Shpenzimet që janë të kontraktuara tashmë dhe shpenzimet operative minimale. Nuk lejohet: 1. Projekte të reja kapitale (përveç rasteve me autorizim specifik nga Kuvendi), 2. Rritje të shpenzimeve pa bazë ligjore, 3. Ndryshimi i strukturës së programeve buxhetore, 4. Marrja e obligimeve të reja shumëvjeçare. Nuk lejohen shpenzime tjera përveç atyre të lartpërmendura sepse buxheti i vjetër është vetëm një urë financiare, jo instrument për politika të reja.

Neni 24 i LMFPP-së e siguron parimin e kontrollit parlamentar mbi financat publike. Buxheti është akti kryesor me të cilin Kuvendi e autorizon shpenzimin e parasë publike për tre muaj të ardhshëm, sipas buxhetit të vitit paraprak. Vetëm Kuvendi, si organi me legjitimitet demokratik më të gjerë, mund të japë miratimin për shpenzimet. Duke e parashikuar qartë që vetëm Kuvendi mund të zgjasë zbatimin e buxhetit të vjetër, ligji parandalon që Qeveria të shpenzojë para pa autorizim parlamentar, e ruan parimin e ndarjes së pushteteve, siguron llogaridhënie. Ky është një kufizim që garanton respektimin e nenit 65 të Kushtetutës (kompetencat e Kuvendit për buxhetin).

Neni 24 i LMFPP-së derivon drejtpërsëdrejti nga neni 65 (kompetencat e Kuvendit) i Kushtetutës së Republikës së Kosovës. Neni 65 i Kushtetutës taksativisht thotë se Kuvendi ka kompetencë ekskluzive për të miratuar buxhetin dhe për të mbikëqyrur financat publike dhe se Kuvendi ushtron kontroll mbi ekzekutivin, përfshirë menaxhimin financiar.

Forma e vendimit të Kuvendit të cilin e parasheh neni 24 i LMFPP-së për zgjatje buxhetore ka rëndësi të madhe? Vendimi i Kuvendit ka natyrë të një akti të posaçëm kushtetues-fiskal. Vendimi i Kuvendit duhet të jetë formal dhe miratohet në seancë të rregullt, si dhe ta ketë shumicën e kërkuar për vendimet financiare dhe nuk mjafton një deklaratë politike apo ndonjë nismë e komisionit. Vendimi duhet të jetë në përputhje me Ligjin për Menaxhimin e Financave Publike dhe Përgjegjësive.

(Autori është Profesor i Rregullt në Fakultetin Juridik të Universitetit të Prishtinës si dhe bashkëpunëtor i përhershëm në Byronë Ndërkombëtare të Dokumentacionit Fiskal në Amsterdam)