La jurisprudence de la Cour de Strasbourg comme base de négociation de l'Association

Maintenant que la pression sur le Kosovo pour créer l'Association des municipalités à majorité serbe (Association) augmente, il est important que dans le dialogue facilité par Bruxelles, non seulement des arguments politiques internes soient utilisés selon lesquels l'Association doit être conforme à la Constitution du pays (pour lequel la position de la communauté internationale selon laquelle l'association sera conforme à la Constitution me semble aussi garantie et sincère que la lettre de Mogerini selon laquelle l'accord d'association de 2015 n'avait pas de pouvoir exécutif), mais aussi de la communauté internationale des normes qui découragent la séparation des pouvoirs sur des bases ethniques et territoriales fortes.

Le meilleur exemple à considérer est la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme qui, en août de cette année, dans l'affaire Kovačević c. Bosnie-Herzégovine, a réaffirmé que l'accord de Dayton sur la séparation des pouvoirs pour des raisons ethniques et territoriales était contraire aux règles internationales. normes en matière de droits de l'homme. Avant d'analyser le cas en question, je ferai un bref développement de l'accord de Dayton sur la séparation des pouvoirs sur une base ethnique et territoriale. En fin de compte, j'argumenterai sur la manière dont la jurisprudence de la Cour de Strasbourg peut servir dans la négociation de l'Association.

Contexte du problème : l'accord de paix de Dayton sur le partage du pouvoir en Bosnie-Herzégovine

Entre 1992 et 1995, la Bosnie-Herzégovine a connu une guerre brutale. La partie la plus tristement célèbre de la guerre concerne le génocide de Srebrenica, au cours duquel les Serbes de Bosnie ont tué environ 8000 1995 hommes bosniaques. En XNUMX, la guerre a pris fin après que les trois principaux groupes ethniques, les Bosniaques, les Serbes et les Croates, ont accepté les accords de paix de Dayton, parrainés par la communauté internationale. Dayton a réussi à mettre fin à la guerre, mais n'a pas réussi à réconcilier les peuples. Au lieu de cela, la Constitution de Bosnie-Herzégovine, qui est un produit et une annexe de Dayton, a créé un État divisé selon des lignes ethniques et territoriales. L'État se compose de la Fédération et de la Republika Srpska et compte trois peuples constitutifs : les Bosniaques, les Croates et les Serbes. Les citoyens vivant dans la Fédération ont le droit de voter pour un Bosniaque ou un Croate et d'être élus comme Bosniaques ou Croates sur ce territoire. Les citoyens vivant en Republika Srpska ont le droit de voter uniquement pour les Serbes et d'être élus Serbes sur ce territoire. La constitution a cimenté cette division en prévoyant de nombreux accords de partage du pouvoir fondés sur des critères ethniques. Par exemple, la Chambre du peuple (qui fait partie du Parlement) est composée de cinq Bosniaques et cinq Croates de la Fédération et de cinq Serbes de la Republika Srpska, et la Présidence (le chef de l'État collectif) est composée de trois membres : un Bosniaque, un Croate et un Serbe.

Tribunal de Strasbourg : la paix est assurée par la démocratie et non par l'ethnocratie

Il ne fait aucun doute que l’Accord de Dayton est discriminatoire à l’égard des peuples non constituants, mais également à l’égard des peuples constituants qui aspirent à un système de gouvernement démocratique. Comme le soutient un requérant devant la Cour de Strasbourg, l'essence du problème vient du fait que « la Bosnie-Herzégovine n'est pas une véritable démocratie, mais une « ethnocratie » dans laquelle l'appartenance ethnique - et non la citoyenneté - est la clé pour garantir le pouvoir et les ressources. [ …] Les groupes ethniques dominants (« peuples constitutifs ») contrôlent les institutions de l'État pour promouvoir leurs intérêts, tandis que tous les autres, comme lui, sont des citoyens de seconde zone sans réelle influence sur la vie politique et l'avenir du pays » ( Kovacevic c. (Bosnie-Herzégovine, paragraphe 44).

En décembre 2009, la Cour européenne des droits de l'homme a estimé dans l'affaire Sejdić et Finci que le système électoral en Bosnie-Herzégovine était discriminatoire dans la mesure où il ne permettait pas à un citoyen juif et à un Rom d'être élus à la Chambre du peuple ou à la présidence parce qu'ils le faisaient. n'appartiennent ni aux trois peuples constitutifs. Le 29 août 2023, dans l'affaire Kovacevic c. Bosnie-Herzégovine, la Cour européenne des droits de l'homme s'est de nouveau prononcée sur l'incompatibilité de l'accord de Dayton sur la séparation des pouvoirs selon des critères ethniques et territoriaux avec la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH).

Dans l'affaire Kovačević, la Cour de Strasbourg a observé « que la présidence est un organe politique de l'État et non des groupes ethniques » (paragraphe 73) et que le système actuel en Bosnie-Herzégovine ne reflète pas cela. Concernant le corps législatif, la Cour a ouvertement contesté le système actuel en déclarant que « nul ne devrait être contraint de voter sur une base ethnique, quel que soit son point de vue politique » (paragraphe 74).

En outre, la Cour a partagé quelques observations sur la manière de maintenir la paix en Bosnie-Herzégovine. Contrairement aux arguments du Gouvernement, la Cour a estimé que « la paix et le dialogue sont mieux préservés par une démocratie politique efficace ». Le tribunal a également cité les arguments de la Commission des droits de l'homme, « selon lesquels le système actuel, fondé sur la discrimination ethnique, entrave la réconciliation et le progrès de la cohésion sociale » (paragraphe 59). Enfin, même si la Cour n’a pas ouvertement demandé la fin des accords de partage du pouvoir, elle a estimé que « même si un système de représentation ethnique est maintenu sous une forme ou une autre, il doit être secondaire par rapport à la représentation politique » (paragraphe 74). À la lumière de ce qui précède, la Cour a conclu que la combinaison de conditions territoriales et ethniques pour la participation aux élections à la Chambre du Peuple et à la Présidence constitue une violation de l’article 1 du Protocole n° 12. XNUMX de la CEDH.

La pertinence de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg pour l'Association

L'association des municipalités à majorité serbe est inévitable pour le Kosovo. Les raisons me sont désormais claires. Le premier accord de normalisation des relations de 2013, ratifié à l'Assemblée du Kosovo, a créé une obligation internationale pour sa formation. L’accord de Bruxelles de 2023 reconnaît également le caractère contraignant de la mise en œuvre des accords antérieurs. De plus, la décision de la Cour constitutionnelle du Kosovo, qui constate un certain nombre de problèmes avec l'accord de 2015, précise enfin que l'association doit être créée.

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Cependant, bien qu’il existe une obligation de créer l’association, très peu d’articles de l’accord de 2013 indiquent à quoi elle devrait ressembler. Le contenu de l'Association reste donc un sujet ouvert. Dans cette réalité, la Serbie cherche nécessairement à imposer le contenu de l’accord de 2015 qui créerait une troisième puissance sur des bases territoriales et ethniques. Dodik, commentant les attentes du président Vuqiq, a mentionné que l'Association serait comme la Republika Srpska en Bosnie-Herzégovine.

Le Kosovo, se référant à la décision de la Cour constitutionnelle, envisage à juste titre de proposer une entité d'autonomie intercommunale, mais pas un troisième pouvoir.

Comme tout produit de négociation, l’Association risque également d’être quelque chose d’intermédiaire, ce qu’aucune des deux parties n’appréciera, mais que les deux peuvent accepter dans le cadre d’un compromis imposé par la communauté internationale et en raison d’autres avantages politiques et économiques.

Dans cette bataille difficile, il est important de clarifier que la séparation des pouvoirs sur des bases ethniques et territoriales est non seulement contraire à la Constitution du Kosovo, mais aussi aux normes internationales en matière de droits de l'homme. Comme le souligne la Cour de Strasbourg, « la paix et le dialogue sont mieux préservés dans une démocratie politique efficace » et non dans des systèmes ethnocratiques, où certaines communautés sont privilégiées aux dépens d'autres ethnies. Par ailleurs, la Cour de Strasbourg précise que le système prononcé de séparation des pouvoirs pour des raisons ethniques « entrave en réalité la réconciliation et le progrès de la cohésion sociale ».

Il est important de faire valoir que toute association qui cherche à créer une entité détachée des institutions centrales, avec des postes de direction garantis à un seul groupe ethnique et avec un statut juridique de Valgy, si elle n'est pas en conflit avec la Constitution, peut offrir un modèle temporaire de réconciliation entre les deux gouvernements du Kosovo et de Serbie, mais c'est un réceptacle de l'échec de la réconciliation interethnique, de la cohésion sociale et d'une paix durable. En outre, un tel projet pourrait entraver les progrès à long terme du Kosovo sur la scène internationale.

Par exemple, les Accords de Dayton, en tant que projet international, sont devenus un obstacle au progrès de la Bosnie-Herzégovine sur la scène internationale. L'Union européenne conditionne ouvertement le progrès vers l'adhésion à l'UE aux réformes du pouvoir sur la division ethnique et territoriale de la Bosnie-Herzégovine. Ce paradoxe témoigne d'une réalité dans laquelle le Kosovo pourrait à l'avenir se voir empêcher d'adhérer à l'UE en raison d'une association imposée par l'UE elle-même.

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D'après ce qui a été dit ci-dessus, outre les arguments constitutionnels, le Kosovo devrait également utiliser la jurisprudence de la Cour de Strasbourg pour clarifier pourquoi la séparation prononcée des pouvoirs pour des raisons ethniques compromet l'avenir d'une société démocratique, met en danger la paix à long terme et nuit au processus. de la réconciliation interethnique et des progrès de la cohésion sociale. Un discours et une approche aussi progressistes présenteraient le Kosovo comme un parti intéressé par les droits de l’homme et non comme un parti qui pourrait sembler (même à tort) avoir des réserves quant à l’octroi de droits supplémentaires aux communautés. L’approche stratégique et le bon récit sont essentiels pour explorer des modèles fonctionnels d’autonomie gouvernementale des minorités, surmonter les impasses politiques et accroître les alliances avec les partenaires internationaux impliqués dans le dialogue.

* L'auteur est professeur de droit international et de droits de l'homme à l'Université d'Utrecht et membre suppléant de la Commission de Venise.