Kontratat e prokurimit publik përbëjnë një pjesë të madhe të Produktit të Brendshëm Bruto (PBB) dhe të shpenzimeve publike të çdo vendi, dhe si të tilla paraqesin një pikë të ndjeshme ndaj manipulimeve dhe keqmenaxhimit. Ato shfrytëzohen për blerje të ndryshme për nevoja të publikut, duke filluar nga një laps apo uji për pije. Por kjo linjë shkon deri te ndërtimi i autostradave apo kontraktimi i shërbimeve të ndjeshme shtetërore. Rrjedhimisht aty gjeneron një qarkullim i madh i parasë, e cila nëse është e menaxhuar mirë, është një indikator kyç në zhvillimin e sektorit të biznesit.
Të dhënat e siguruara nga KDI-ja tregojnë se 98% e kontratave publike janë dhënë sipas kriterit të çmimit më të ulët, por jo në relacion ndërmjet çmimit e cilësisë.
Në hulumtimin e saj, KDI-ja është bazuar në zbatueshmërinë e legjislacionit të prokurimit publik nga Autoriteti Qendror i Prokurimit, që nga faza e planifikimit të aktivitetit prokurues e deri te faza e zbatimit të kontratës së lartcekur.
Gjetjet e këtij hulumtimi shpërfaqin veprime institucionale që nuk janë në përputhje me legjislacionin në fuqi dhe me praktikat e mira të prokurimit, siç janë: mangësitë në planifikim të aktivitetit të prokurimit, kritere diskriminuese në tenderim, vonesat e shumta deri te nënshkrimi i kontratave si pasojë e ankesave të shumta, dhënia e kontratave me çmime jonormalisht të ulëta, dhe monitorimi joefektiv i zbatimit të kontratave.
Monitorimi 8-vjeçar i prokurimit publik në nivel qendror dhe lokal nga KDI-ja, tregon arsyet pse ky sektor është më i korruptuar dhe i keqmenaxhuar brenda institucioneve publike të Kosovës. Ndër arsyet janë: dispozitat ligjore të pamjaftueshme, mungesa e trajnimeve adekuate për stafin e prokurimit publik, planifikimet e dobëta, mungesa e vullnetit të mirë dhe integritetit të zyrtarëve kyç në vendimmarrje, mungesa e transparencës dhe llogaridhënies posaçërisht me mosndëshkueshmërinë e personave të përfshirë në keqmenaxhim.
Arsye e themelimit të Agjencisë Qendrore të Prokurimit ishte që të arrihet kursimi i fondeve publike përmes prokurimeve të centralizuara. Synohej që përmes lidhjes së kontratave me vlerë më të madhe të sigurohej kosto më e ulët për njësi. Për shkak të numrit të madh të autoriteteve kontraktuese të përfshira dhe vlerës së lartë të kontratave të centralizuara, është shumë e rëndësishme që AQP-ja përmes aktiviteteve të centralizuara të arrijë vlerën për paranë e shpenzuar.
Sigurimi i çmimeve më të favorshme dhe kursimi i parasë publike vetëm, nuk e garantojnë vlerën për paranë, pa një monitorim efektiv të zbatimit të kontratave publike. Vetëm duke kryer një monitorim sistematik dhe efikas do të mundë të parandalohen keqmenaxhimi e korrupsioni dhe do të sigurohet që sjellja e korruptuar të ekspozohet dhe sanksionohet.
Nga ky prizëm, blerja e derivateve të naftës për nevoja të institucioneve publike vazhdon të jetë problematike. Institucionet publike shpesh kanë dështuar në sigurimin e një çmimi të arsyeshëm, duke paguar mbi vlerën e tregut me pakicë, apo me laramani çmimesh.
Rezultatet e monitorimit të kontratës kornizë vënë në theks impaktin e vendimeve të personave të përfshirë në procesin e prokurimit në ofrimin e hapësirës për zhvillim të ndërmarrjeve private, pasi roli i prokurimit publik është shumë i rëndësishëm në zhvillimin e bizneseve, duke iu ofruar burime të të hyrave të sigurta për një periudhë kohore.
Hulumtimi i KDI-së është zhvilluar duke u bazuar në dy kategori hulumtuese: kuantitative dhe atë kualitative. Sipas metodës kuantitative janë analizuar sasitë e kërkuara dhe çmimet e ofruara nga operatorët ekonomik për kontratën e AQP-së për furnizim me derivate për 71 autoritete kontraktuese. Këto të dhëna trajtojnë natyrën e kërkesës dhe problemet e konkurrencës dhe arsyeshmërinë e çmimeve të operatorëve ekonomikë me qëllim të realizimit të suksesshëm të kësaj kontrate. Metoda kualitative - analiza trajton pesë faza të prokurimit: vlerësimin e nevojave dhe planifikimit, përgatitjen e specifikacioneve teknike, vlerësimin e ofertave, zbatimin e kontratës dhe monitorimin e performancës, dhe fazën e auditimit dhe përmbylljes. Përpos tyre, kjo metodologji trajton nivelin e transparencës, proporcionalitetit, trajtimit të barabartë dhe mosdiskriminimin e operatorëve ekonomikë, si dhe ankesat e deponuara në Organin Shqyrtues të Prokurimit dhe vendimet e marra nga ky organ.
Në hulumtim janë përfshirë gjetjet nga analizimi i aktivitetit të prokurimit të centralizuar, të ndërmarrë nga Agjencia Qendrore e Prokurimit (AQP) në emër të 71 autoriteteve kontraktuese (institucione publike lokale, qendrore dhe kompani publike) në kuadër të kontratës 3-vjeçare kornizë për furnizim me karburante të këtyre institucioneve.
Për ta kontekstualizuar, po e përmendim njoftimin për kontratë për këtë tender, i shpallur në muajin dhjetor 2016. Pastaj procesi i prokurimit është zgjatur deri në muajin korrik 2018, kur edhe është nënshkruar kontrata për Lot-in e 5-të (i ritenderuar) të fundit nga 6 Lot-et, sa ishin gjithsej në këtë tender. Procesi i tejzgjatur ishte pasojë e ankesave të shumta nga tenderuesit kundrejt vendimeve të AQP-së, përmes të cilave këta të fundit kishin shfaqur pakënaqësitë në lidhje me vlerësimin e tenderëve sipas disa kritereve të pabazuara ligjore të vendosura në dosjen e tenderit, ku disa nga këto pretendime ankimore më vonë ishin cilësuar nga OSHP-ja si të bazuara.
Ankesat e operatorëve ekonomikë kanë të bëjnë me dhënien e kontratave me çmime jonormalisht të ulëta, ku operatorët ekonomikë ankues kanë deklaruar se dhënia e këtyre kontratave është në kundërshtim me nenin 61 të LPP-së dhe rregulloreve përkatëse për tenderët jonormalisht të ulët, dhe si e tillë do të duhej të refuzohej nga AQP-ja. OSHP-ja kishte vërtetuar dhënien e këtyre kontratave, përkundër konstatimeve të ekspertit shqyrtues se këta tenderë janë normalisht të ulët dhe lënda duhet të kthehet në rivlerësim.
Dhënia e kontratave me çmime jonormalisht të ulëta është e rrezikshme për autoritetin kontraktues dhe për interesin publik në përgjithësi. Tenderët jonormalisht të ulët mund të dështojnë, posaçërisht në rastet kur një operator ekonomik ka keqkuptuar kompleksitetin e realizimit të kontratës apo nuk ka marrë parasysh të gjitha kostot dhe rreziqet e prokurimit. Autoriteti Kontraktues pastaj është i obliguar që përsëri të shpallë tender për kontratën e njëjtë duke humbur kohë dhe kosto shtesë administrative. Rrezik tjetër është se furnizimet mund të jenë të një kualiteti më të ulët sesa furnizimet që do të duhej të ofroheshin sipas kushteve të kontratës. P.sh. një operator ekonomik me qëllim të uljes së humbjeve që sjell implementimi i kontratave me çmime jonormalisht të ulëta mund të tentojë ta mashtrojë Autoritetin Kontraktues dhe të ofrojë furnizime me cilësi më të ulët. Në një tender jo normalisht të ulët po ashtu ekziston rreziku që të shkelen ligjet dhe rregulloret e punës. Një operator ekonomik do të tentojë të mos i paguajë taksat, të paguajë punëtorët nën pagën minimale, të mos i respektojë oraret e punës etj. Si pasojë, tregu do të çrregullohet dhe kompanitë serioze do të dekurajohen në ofertimin për kontrata publike. Në terma afatgjatë, konkurrenca ulet, sepse një numër i vogël i firmave ofertojnë në prokurimet publike, dhe si pasojë çmimet mund të rriten.
Me qëllim të eliminimit të problemeve nga dhënia e kontratave me çmime jo-normalisht të ulëta, KDI-ja rekomandon që AQP-ja të trajtojë kujdesshëm tenderët jonormalisht të ulët. Neni 61 i Ligjit të prokurimit publik sqaron si duhet vepruar kur AK-ja has në tenderë jonormalisht të ulët. Nëse vërtetohet se tenderi është jonormalisht i ulët, AK-ja do ta refuzojë tenderin. Ky rregull e lejon autoritetin kontraktues që të shmangë pasojat negative të kontratave me çmime jonormalisht të ulëta. Në mënyrë që të mbrohet interesi publik kundër rrezikut të performancës së ulët apo joperformancës së këtyre kontratave, këto rregulla gjithashtu mundësojnë konkurrencë të drejtë në mes operatorëve ekonomikë.
KDI-ja ka rekomanduar që me qëllim të ngritjes së cilësisë së vendimeve, OSHP-ja të trajtojë kujdesshëm konstatimet e ekspertit shqyrtues, provat në dispozicion dhe argumentet e sjella nga palët pjesëmarrëse në procedurë. Gjithashtu rekomandohet që edhe KRPP-ja si institucion mbikëqyrës i prokurimit në Kosovë të jetë më proaktiv në vëzhgimin e aktiviteteve të prokurimit ku trajtohen tenderët jonormalisht të ulët, si një dukuri mjaft e përhapur, sidomos tek kontratat e furnizimit me karburante dhe të ofrojë një opinion të përgjithshëm mbi këtë çështje që do të eliminonte mundësitë e përsëritjes së problemeve të ngjashme në të ardhmen.
Sipas KDI-së, dhënia e kontratave me çmime jonormalisht të ulëta rrezikon interesin e përgjithshëm publik– kjo përkthehet në rreziqe të performancës së dobët apo mosperformancës së kontratës. Veprimi kësisoj nuk i arsyeton rreziqet e mundshme që mund të sjellë gjatë fazës së ekzekutimit të kontratës, si për autoritetet kontraktuese po ashtu edhe për bizneset. Kjo dukuri kontribuon në rritjen e konkurrencës jo të drejtë në mes operatorëve ekonomikë për shkak se lejon shfrytëzimin e përparësive jo fer nga bizneset dhe rrezikon arritjen e objektivit të prokurimit publik – “vlerën për para”.
Monitorimi i kontratave në prokurimin e centralizuar kërkon kapacitete më të mëdha njerëzore: monitorimi i kontratave nga AQP –ja nuk ishte në nivelin e planifikuar, si pasojë e mungesës së kapacitetit të stafit për mbledhjen dhe analizimin e të dhënave në lidhje me progresin e zbatimit të kontratave. Vonesat në prokurim publik janë pasojë edhe e vendimeve joprofesionale nga AQP-ja ndaj ankesave të tenderuesve. Shumë ankesa nga tenderuesit drejtuar AQP-së në fazën fillestare të ankimimit janë refuzuar si të pabazuara, mirëpo më vonë të njëjtat ankesa janë aprovuar si të bazuara nga OSHP-ja.
Rekomandohet që gjatë fazës së vlerësimit të tenderëve, AQP-ja të respektojë LPP-në dhe rregulloret për tender jonormalisht të ulët, duke vlerësuar arsyeshëm ekonominë e procesit të furnizimeve të deklaruar nga operatorët ekonomikë, si dhe duke vlerësuar edhe deklaratat e palëve të tjera të interesit për të arritur deri te një vendim i argumentuar.
Por KDI-ja ka potencuar edhe disa rekomandime për Komisionin Rregullativ të Prokurimit Publik.
Roli i Komisionit Rregullativ të Prokurimit Publik është mbikëqyrja e përgjithshme e sistemit të prokurimit në përgjithësi, si dhe dhënia e opinioneve rreth kërkesave të autoriteteve kontraktuese për interpretime ligjore. KDI-ja rekomandon që KRPP-ja gjatë dhënies së opinioneve të japë sqarime më të detajuara rreth kërkesave nga AK-të, duke ofruar interpretime që do të sqaronin situatat konkrete të diskutueshme e jo këto opinione të reduktohen vetëm në citimin e dispozitave të LPP-së. Interpretimet e detajuara do të ishin lehtësim dhe ndihmesë në procesin vendimmarrës të autoriteteve kontraktuese.
KDI-ja rekomandon përpilimin e komentarëve për Ligjin për prokurim publik, të cilët do të sqaronin në mënyrë të detajuar dhe të kuptueshme jo vetëm dispozitat ligjore, por edhe të gjitha situatat e mundshme dhe specifike gjatë aplikimit të këtij legjislacioni.
Meqenëse roli i KRPP-së ka të bëjë me mbikëqyrjen dhe vëzhgimin e zbatimit të dispozitave ligjore të LPP-së nga autoritetet kontraktuese, KDI-ja rekomandon që KRPP-ja të jetë më proaktive në vëzhgimin e aktiviteteve të prokurimit ku trajtohen tenderët jonormalisht të ulët, si një dukuri mjaft e përhapur sidomos tek kontratat e furnizimit me karburante, dhe të ofrojë një opinion të përgjithshëm mbi këtë çështje duke eliminuar paqartësitë dhe lehtësuar vendimmarrjen nga AK-të.
Krejt në fund, KDI-ja ka dhënë disa rekomandime edhe për organin shqyrtues të prokurimit
Ky organ me vendimet e tij ofron zgjidhje për problemet dhe mosmarrëveshjet e paraqitura në procesin e prokurimit në tërësi, në mes të institucioneve publike dhe operatorëve ekonomikë. Kualiteti i vendimeve të marra nga OSHP-ja përcakton dhe orienton autoritetet kontraktuese drejt vendimmarrjes në përputhje me legjislacionin e prokurimit publik.
(Editorial i mbështetur nga KDI-ja)
