¿Qué sigue para el multilateralismo?

Como escribió recientemente Stewart Patrick, del Fondo Carnegie para la Paz Internacional, «el mundo que Estados Unidos creó llegará a su fin». Sin embargo, la gobernanza multilateral continuará. Patrick describe un sistema de gobernanza global y regional compuesto por «miles de organizaciones intergubernamentales, tratados, acuerdos consultivos, organizaciones regionales y subregionales, agrupaciones multilaterales, cortes y tribunales internacionales, organismos normativos globales, redes corporativas transnacionales, organizaciones no gubernamentales, expertos y autoridades subestatales». Queda por ver si todos estos actores podrán tomar decisiones claras y tomar medidas globales eficaces, y bajo el liderazgo de quién. Pero el juego ya ha comenzado.

Anne-Marie Slaughter

En su discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas la semana pasada, el presidente estadounidense Donald Trump afirmó haber "puesto fin a siete guerras interminables", una clara exageración, aunque su administración ha contribuido a pacificar varios conflictos regionales. Trump arremetió entonces contra la ONU por su inacción.

"Parece que lo único que hacen es escribir una carta muy contundente y luego nunca le dan seguimiento", dijo. "Son palabras vacías; las palabras vacías no resuelven la guerra".

Me duele admitir que, en gran medida, tiene razón sobre el papel actual de la ONU en la paz y la seguridad. Como ilustran la guerra en Ucrania y la devastación de Gaza y su población, la ONU es impotente cuando los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad están enfrentados. Rusia y China utilizan su poder de veto en cualquier intento de responsabilizar a Rusia por la invasión a gran escala de Ucrania, mientras que Estados Unidos bloquea la acción global colectiva para proteger a los palestinos y crear una seguridad duradera para Israel y una Palestina emergente.

Trump también habló del "tremendo potencial" de la ONU. Pero no se equivoquen: su política exterior contradice claramente la letra y el espíritu de la Carta de la ONU. Es un realista a la antigua que, al igual que el presidente ruso Vladimir Putin y el presidente chino Xi Jinping, valora la soberanía nacional y el interés propio por encima de todo. Si quiere invadir o presionar económicamente a otros países, o destruir barcos en aguas internacionales por presunto transporte de drogas ilegales, lo hará.

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Sorprendentemente, durante el discurso de Trump, muchos líderes mundiales rieron en los momentos apropiados y aplaudieron en los momentos apropiados, adulando al presidente estadounidense públicamente para mejorar sus propias posibilidades de llegar a un acuerdo con él en privado.

Sin duda, Estados Unidos ha violado la Carta de las Naciones Unidas anteriormente, participando en guerras indirectas en todo el mundo durante la Guerra Fría y, más notablemente, al invadir Irak en 2003. Sin embargo, el orden económico y de seguridad internacional, definido por normas, instituciones y procesos, existía para abordar las crisis globales y sigue haciéndolo con gran éxito. A pesar de las deficiencias de la ONU, un retorno a la política de equilibrio de poder del siglo XIX, sin restricciones al uso de la fuerza, sería un escenario mucho peor.

¿Y ahora qué? En el marco de la Asamblea General de la ONU, decenas de líderes empresariales y representantes de grupos religiosos, centros de estudios, instituciones educativas y científicas, y organizaciones filantrópicas se reunieron para debatir sus propias versiones de esta cuestión. En decenas de reuniones por toda la ciudad, se debatieron ideas sobre cómo podría ser un nuevo orden internacional.

Una forma de analizar esta actividad caótica y descentralizada es compararla con las diversas reuniones que tuvieron lugar durante la Segunda Guerra Mundial, en el período previo a la Conferencia de San Francisco de 1945, que sentó las bases de la ONU. El mundo actual es mucho más complejo: el número de Estados miembros de la ONU casi se ha cuadruplicado y el alcance de los actores no estatales capaces de una acción global eficaz se ha ampliado drásticamente. Sin embargo, el impulso sigue siendo relevante.

Quienes desde hace tiempo defienden la reforma de la ONU ven dos amplias opciones de cambio. Una es un orden internacional organizado y liderado por potencias intermedias; actualmente, cualquier país que no sea ni una superpotencia ni un pequeño Estado. La segunda opción, que puede coexistir con el orden de las potencias intermedias, es un acuerdo flexible e informal, creado por coaliciones interrelacionadas de Estados y actores no estatales, centrados en contrarrestar amenazas y generar cambios positivos a nivel subregional, regional y global. Imagine esto como un conjunto de escamas superpuestas en un armadillo.

En el corto plazo, mientras los diplomáticos inician acciones de seguimiento después de la Asamblea General de la ONU, propongo dos oleadas de reuniones entre países clave para determinar cómo el mundo puede llevar a cabo la diplomacia sin, o en paralelo con, Estados Unidos.

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Se espera que las primeras reuniones sean entre China, Japón, Alemania, el Reino Unido, Francia, Italia, Canadá y Corea del Sur, países que en conjunto aportan casi el 50 % del presupuesto total de la ONU. Estados Unidos ha sido durante mucho tiempo el mayor financiador de la ONU; se estima que su participación en el presupuesto de 2025 será del 22 %, equivalente a unos 820 millones de dólares. Sin embargo, es probable que la organización reciba solo una fracción de esa cantidad, debido a la orden ejecutiva de Trump que exige una revisión de la financiación y la participación de Estados Unidos en la ONU.

Por lo tanto, estos ocho países deberían considerar la posibilidad de albergar la Asamblea General de la ONU en otro lugar durante los próximos años, lo que reduciría la influencia diplomática estadounidense y garantizaría que todos los delegados puedan asistir a la sesión anual. También destacaría que, a diferencia de Trump, quien ha expresado su desprecio por el «globalismo», la mayoría de los gobiernos del mundo aún creen en normas que limitan la soberanía nacional al servicio de una respuesta colectiva a las amenazas existenciales.

Como segundo mayor financiador de la ONU, China podría intentar albergar la Asamblea General de la ONU en Pekín. Sin embargo, un escenario más probable sería celebrar reuniones de forma rotatoria entre las ciudades donde se ubican las diversas sedes de la ONU y las organizaciones regionales: Ginebra (sede europea de la ONU), Bruselas (Unión Europea), Yakarta (ASEAN), Adís Abeba (Unión Africana), Riad (Consejo de Cooperación del Golfo) y Montevideo (Mercosur).

Los líderes del G20, sin China, Rusia ni Estados Unidos, también deberían reunirse. Este grupo de potencias intermedias —Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Canadá, Japón, Corea del Sur, Australia, Indonesia, India, Arabia Saudita, Turquía, Sudáfrica, Brasil, México, Argentina, la UE y la Unión Africana— podría tomar medidas, como han señalado Daniel D. Bradlow y Robert H. Wade, para aumentar la representatividad del G20. Los aproximadamente 170 países que no son miembros del G20 podrían no estar dispuestos a aceptar ampliar su alcance, pero el grupo podría aumentar su responsabilidad ante la comunidad internacional.

Como escribió recientemente Stewart Patrick, del Fondo Carnegie para la Paz Internacional, «el mundo que Estados Unidos creó llegará a su fin». Sin embargo, la gobernanza multilateral continuará. Patrick describe un sistema de gobernanza global y regional compuesto por «miles de organizaciones intergubernamentales, tratados, acuerdos consultivos, organizaciones regionales y subregionales, agrupaciones multilaterales, cortes y tribunales internacionales, organismos normativos globales y redes transnacionales de corporaciones, organizaciones no gubernamentales, expertos y autoridades subestatales». 

Queda por ver si todos estos actores podrán tomar decisiones claras y tomar medidas globales eficaces, y bajo qué liderazgo. Pero el juego ya ha comenzado.

(Anne-Marie Slaughter, exdirectora de planificación de políticas del Departamento de Estado de Estados Unidos, es directora ejecutiva de la organización de medición de opinión pública “New America”, es profesora emérita de Política y Relaciones Internacionales en la Universidad de Princeton y autora del libro “Renovación: de la crisis a la transformación en nuestras vidas, trabajo y política”. Esta opinión fue escrita exclusivamente para la red de periodismo global “Project Syndicate”, de la que “Koha Ditore” también forma parte).).