Zbatimi i MSA-së si proces i evropianizimit të institucioneve: Reforma e administratës publike

Dispozitat e Marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit BE – Kosovë për fushën e reformës së administratës publike janë pjesë e kreut VIII, mbi politikat e bashkëpunimit. Për dallim nga fushat që lidhen me tregun e brendshëm, tregtinë dhe sundimin e së drejtës, në të cilat, sipas nenit 74, kërkohet adoptimi i acquis-së/legjislacionit të BE-së (përafrimi dhe zbatimi i tij) gjatë tri – pesë viteve të para të zbatimit të saj, në këto fusha MSA nuk përcakton afate të detyrueshme kohore për adoptim të acquis-së. Natyra e tyre varion, prej atyre të rregulluara në mënyra rigoroze me acquis, si mjedisi, e deri te ato të rregulluara kryesisht me acquis ‘të butë’, si administrata publike. Sidoqoftë, reforma e administratës publike përbën një nga fushat fundamentale në kuadër të MSA-së, me detyrime kontraktuale përmbushja e të cilave vlerësohet vazhdimisht përmes dialogut ligjërisht të detyrueshëm ndërmjet palëve.

Meqë nuk ka rregulla rigoroze të acquis-së, në fushën e administratës publike Kosova është e detyruar të adoptojë gradualisht standardet e BE-së, me qëllim të vendosjes së institucioneve funksionale e të qëndrueshme, me kapacitete të duhura për të përmbushur detyrimet formale, të qeverisjes, që dalin nga MSA, në të gjitha fushat, dhe për të kontribuuar në zhvillimin e përgjithshëm socio-ekonomik të vendit. Konkretisht, sipas nenit 120 të MSA-së, qëllimi i bashkëpunimit BE – Kosovë mbi administratën publike është vendosja e një administrate publike profesionale, efikase dhe llogaridhënëse, në veçanti për të përkrahur sundimin e së drejtës, funksionimin e duhur të institucioneve në shërbim të qytetarëve dhe zhvillimin e mëtejshme të marrëdhënieve mes palëve. Sa i përket fushëveprimit, reformat në të dy nivelet e qeverisjes (përfshirë institucionet e pavarura) do të fokusohen në ndërtimin e institucioneve (në veçanti rekrutimin transparent, të paanshëm dhe të bazuar në merita në tërë shërbimin publik), menaxhimin e burimeve njerëzore, zhvillimin e karrierës në shërbimin publik, trajnimin dhe promovimin e etikës.

Si pjesë e konceptit të kushtëzueshmërisë, reforma e administratës publike luan rol qendror në përmbushjen e Kritereve të Kopenhagës për anëtarësim, dhe rrjedhimisht në efektin e këtij instrumenti të politikës së zgjerimit të BE-së. Shikuar politikisht vis-à-vis qëllimit të politikave të Kosovës për integrim evropian (aderimin në BE), përmbushja e detyrimeve të MSA-së në këtë fushë politikash kontribuon drejtpërsëdrejti në përmbushjen e kritereve politike: krijimin e institucioneve të qëndrueshme që garantojnë demokracinë, shtetin e së drejtës dhe respektimin e të drejtave të njeriut e të minoriteteve. Në anën tjetër, shikuar nga aspekti i funksionalitetit të institucioneve, pra vis-à-vis shtet-ndërtimit dhe anëtarësimit në BE, zbatimi i dispozitave përkatëse kontribuon drejtpërsëdrejti në përmbushjen e standardeve evropiane: zhvillimin e kapaciteteve të duhura institucionale për të zbatuar legjislacionin e BE-së dhe për të marrë përsipër detyrimet e anëtarësimit.

Kjo nënkupton dy gjëra. Në njërën anë, reforma e administratës publike si funksion i kritereve politike i bie që sa më shpejt dhe në mënyrë të duhur të përmbushim detyrimet e MSA-së në këtë fushë, aq më të qëndrueshme institucionet për të garantuar demokracinë, shtetin e së drejtës dhe respektimin e të drejtave të njeriut e të minoriteteve. Në anën tjetër, reforma e administratës publike si funksion i standardeve evropiane i bie që sa më shpejt dhe në mënyrë të duhur të përmbushim këto detyrime, aq më në gjendje do të jemi të zbatojmë legjislacionin e BE-së, si pjesë të rendit të brendshëm juridik, dhe të marrim përsipër detyrimet e shtet anëtar i BE-së, pas anëtarësimit.

Së këndejmi, e parë nga perspektiva e zbatimit të MSA-së dhe më tej deri në anëtarësim dhe pas tij, reforma e administratës publike mund të analizohet në tri përmasa: politikisht, në aspektin e reformave institucionale në të gjitha fushat e acquis-së, dhe si fushë e politikave publike. Përderisa dy të parat janë aspekte funksionale, kjo e treta ka të bëjë me përmbajtjen. Dy të parat tregojnë arsyen e ekzistimit të reformës së administratës publike si fushë politikash, ndërsa e treta reformat konkrete që duhet ndërmarrë për përmbushjen e detyrimeve që dalin nga neni 120.

Këto tri përmasa reflektohen në të gjitha nivelet dhe segmentet ku procesi i zbatimit të MSA-së merr formën konkrete, sikur në të gjitha fushat e tjera të acquis-së dhe më gjerë. Zbatimi i reformave për përmbushjen e detyrimeve të MSA-së në këtë fushë zhvillohet përmes dy instrumenteve: organeve të përbashkëta BE – Kosovë të krijuara nga kjo marrëveshje (strukturave të stabilizim-asociimit) dhe planifikimit të politikave. Të dyja këto instrumente e kanë të integruar funksionin e monitorimit dhe raportimit, i cili kryhet nga institucionet vendore dhe ato të BE-së përgjegjëse për këtë fushë. Organi kryesor i përbashkët i stabilizim-asociimit për këtë fushë është Grupi i Veçantë për Reformën e Administratës Publike, ndërsa në nivel më të lartë të vendimmarrjes Komiteti dhe Këshilli i Stabilizim-Asociimit gjithashtu luajnë rol të rëndësishëm. Planifikimi i politikave zhvillohet përmes dy dokumenteve kryesore: Agjendës për Reforma Evropiane (ERA) dhe Programit Kombëtar për Zbatimin e MSA-së. ERA trajton prioritetet kyçe me rëndësi politike për zbatimin e MSA-së (aktualisht 22 syresh), ndërsa Programi përbën kornizën për planifikim afatshkurtër dhe afatmesëm deri në fillimin e negociatave për anëtarësim dhe pas kësaj.

Përmasa politike e reformës së administratës publike bazohet në parimin udhëheqës të quajtur ‘së pari themeloret’, sipas të cilit parim kjo fushë trajtohet nga BE si njëra nga tri shtyllat ndërsektoriale të procesit të aderimit (krahas sundimit të së drejtës dhe reformave ekonomike). Instanca formale e dialogut të reformave në nivel politik është Dialogu i Nivelit të Lartë për Prioritetet Kyçe, i krijuar vitin e kaluar, ndërsa instrument i planifikimit është ERA. Kjo e fundit përmban gjashtë prioritete relevante për reformën e administratës publike (si pjesë e shtyllës së parë, të titulluar Qeverisja e mirë dhe sundimi i ligjit), të cilat në thelb kërkojnë: parandalimin dhe luftimin e korrupsionit dhe konfliktit të interesit në tërë shërbimin publik; përmirësimin e llogaridhënies së agjencive të pavarura e institucioneve të tjera të ngjashme dhe rregullatorëve, përfshirë përmes depolitizimin e organeve qeverisëse të tyre (dhe të ndërmarrjeve publike); vendosjen e bazës ligjore themelore për funksionimin e shërbimit publik (që rregullojnë organizimin, pagat dhe Shërbimin Civil); dhe zbatimin e prokurimit elektronik.

Rëndësia politike e këtyre prioriteteve qëndron në zbatimin e reformave për vendosjen e qeverisjes së mirë dhe sundimit të së drejtës në funksionimin e administratës publike, pa të cilat nuk mund të ketë zbatim të suksesshëm të MSA-së në 35 fushat e acquis-së. Me harmonizimin e organizimit dhe funksionimit të tërë shërbimit publik, përfshirë respektimin e parimit ‘pagë të barabartë për punë të barabartë’, institucionet publike do të bëhen funksionalisht më racionale, e rrjedhimisht me sa më pak diskrecion jashtë ligjit për arbitraritet në raport me qytetarin dhe shfrytëzimin e resurseve publike. Një rezultat tjetër pozitiv i këtyre reformave do të jetë ngushtimi i hapësirës manovruese për subjektet politike që të shfrytëzojnë institucionet publike për interesa të ngushta të lidhura drejtpërsëdrejti dhe vetëm me marrjen e pushtetit politik (qoftë edhe përmes rritjes së pagave si mjet fushate parazgjedhore, në disproporcion me të hyrat në buxhetin e shtetit). Kjo do të pamundësojë çfarëdo ndërthurje interesash mes vendimmarrësve politikë dhe administratës jashtë detyrimeve reciproke të përcaktuara me ligj (përfshirë përmes kalimit nga prokurimi konvencional në e-prokurim).

Në anën tjetër, përmasa e dytë e reformës së administratës publike – si proces i reformave institucionale për të siguruar përgatitshmërinë për adoptimin e legjislacionit të BE-së dhe marrjen përsipër të obligimeve të anëtarësimit, pra si parakusht për zbatimin e standardeve evropiane – determinohet nga përmasa e tretë: ajo e reformës së administratës publike si fushë politikash. Më saktësisht, zbatimi i suksesshëm i MSA-së dhe përmbyllja e negociatave të anëtarësimit kërkon që të gjitha institucionet përgjegjëse për zbatimin e reformave në të 35 fushat e acquis-së të funksionojnë në përputhje të plotë me parimet e reformës së administratës publike dhe reformat konkrete që rrjedhin nga këto parime.

Konkretisht, përmasa e tretë përmban gjashtë parime, të cilat janë zhvilluar dhe zbatohen nga instrumenti SIGMA (Mbështetje për Përmirësimin e Qeverisjes dhe Menaxhimit), e cila është iniciativë e përbashkët e BE-së dhe Organizatës për Bashkëpunim dhe Zhvillim Ekonomik (OECD). Këto parime janë: (1) korniza strategjike, (2) zhvillimi dhe koordinimi i politikave, (3) shërbimi publik dhe menaxhimi i burimeve njerëzore, (4) llogaridhënia, (5) ofrimi i shërbimeve, dhe (6) menaxhimi i financave publike.

Parimi i parë kërkon që reforma të udhëhiqet në mënyrë efektive dhe që korniza strategjike të shërbejë si bazë për zbatimin e reformave me prioritet në të gjitha fushat, në përputhje me kapacitetet financiare në dispozicion të Qeverisë. Parimi i dytë kërkon që institucionet e ‘qendrës së Qeverisë’ (ku hyjnë Zyra e Kryeministrit, Ministria e Financave dhe Ministria e Integrimit Evropian) të kryejnë të gjitha funksionet që janë kritike për një sistem të politikëbërjes të mirë-organizuar, konsistent dhe të aftë profesionalisht. Parimi i tretë kërkon përkufizimin e qartë të shërbimit publik dhe zbatimin praktik të këtij përkufizimi, si dhe vendosjen e kornizës ligjore, të politikave dhe institucionale në përputhje me këtë. Parimi i katërt kërkon vendosjen e mekanizmave të duhur për të siguruar llogaridhënien e organeve të administratës shtetërore, përfshirë përgjegjësinë ligjore dhe transparencën e tyre. Parimi i pestë kërkon që administrata publike të jetë e orientuar kah qytetarët, si dhe sigurimin e shërbimeve publike cilore dhe të qasshme. Parimi i fundit kërkon që buxheti të formulohet në përputhje me dispozita ligjore transparente dhe brenda një kornize ombrellë shumëvjeçare, duke siguruar qëndrueshmëri të bilancit të buxhetit të tërë qeverisë dhe të raportit ndërmjet borxhit dhe bruto-produktit të brendshëm.

Rëndësia e këtyre parimeve për zbatimin e dispozitave të MSA-së për reformën e administratës publike qëndron në atë se ato përbëjnë instrumentin përmes të cilit vlerësohet përparimi i Kosovës (krahas të gjitha vendeve të tjera aderuese) në përmbushjen e tyre.

Shkruar nga Artan Çollaku, profesionist i politikave publike për integrim evropian. Opinionet janë të autorit.

Ky editorial është shkruar në kuadër të Projektit të Promovimi i Marrëveshjes Stabilizim Asociim dhe fillimi i debatit publik rreth të Ardhmes Evropiane të Kosovës, implementuar nga Instituti i Prishtinës Për Studime Politike dhe Grupi për Studime Juridike dhe Politike dhe financuar nga ambasada e Mbretërisë Holandeze në Kosovë.