AB arabuluculuğunun sınırları ve Kosova-Sırbistan diyaloğunun içinde bulunduğu dönüm noktası

Kosova-Sırbistan diyaloğu kritik bir dönüm noktasında. Anlaşmaların düzensiz uygulanması, müzakere sürecindeki kronik çıkmazlar ve ABD öncülüğündeki girişimlerin olasılığı, AB'nin güvenilirliğini sınayacak.

On yılı aşkın bir süredir Kosova'ya itidali bir strateji, sabrı ise bir erdem olarak benimsemesi çağrısında bulunuluyor. Ancak AB'nin kolaylaştırdığı Kosova-Sırbistan diyaloğunun sonuçları farklı bir gerçeği ortaya koyuyor. Kosova, önemli uluslararası kuruluşların dışında kalmaya devam ediyor, siyasi ve mali yaptırımlara maruz kalıyor ve Sırbistan'dan karşılıklı adımlar görmeden durumu yatıştırması için tekrar tekrar çağrılıyor. Brüksel'in bu yılın sonlarında Kosova ve Sırbistan arasında yeni bir üst düzey toplantı hazırlamayı hedeflemesiyle, Kosova için asıl soru artık diyaloğun gerekli olup olmadığı değil, mevcut formatın getirdiği maliyetlere karşılık sonuç getirip getiremeyeceğidir. Anlaşmaların düzensiz uygulanması, müzakere sürecindeki kronik çıkmazlar ve ABD liderliğindeki girişimlerin olasılığı, AB'nin güvenilirliğini test edecektir.

Bu, diyaloğa karşı bir argüman değil. Müzakere sürecinin güvenilirliğine dair bir argüman. Asıl sorun, diyaloğu etkili kılmak için tasarlanmış mekanizmanın, yani AB üyeliğinin şartlılığının, kademeli olarak aşınmasında yatıyor. Eşit muamele, güvenilir uygulama ve öngörülebilir sonuçlar olmadan, Kosova ve Sırbistan arasındaki ilişkilerin normalleştirilmesi için yürütülen diyalog süreci, bir çözüme giden yoldan, yönetilen gecikmeler sistemine dönüştü. Yıllar içinde, anlaşmaların sayısı artarken, uygulamaları duraksadı. Diyalog sürecine girmenin siyasi riski taraflarca eşit olmayan bir şekilde karşılanıyor ve stratejik belirsizlik rasyonel bir seçim haline geliyor.

Sürecin neden sürekli tıkandığını anlamak için, “normalleşme”nin pratikte ne anlama geldiğini ve anlamının Kosova, Sırbistan ve Avrupa Birliği arasında neden farklılık gösterdiğini açıklığa kavuşturmak gereklidir.

Normalizasyonun üç anlamı ve yapısal eşitsizlik

Kosova için normalleşme her zaman sadece sözde değil, özünde de karşılıklı tanıma ve eşit muamele anlamına gelmiştir. Pratik anlamda bu, karşılıklı yükümlülükler, adil bir taahhütler dizisi ve sonuçlarda simetri demektir. Kosova, normalleşme sürecindeki ilerlemenin uluslararası entegrasyona yol açacağına ve Euro-Atlantik yapılarına doğru giden yolunu hızlandıracağına inanarak, genellikle Sırbistan'ın adımlarından önce, acil siyasi ve iç maliyetleri olan anlaşmaları sürekli olarak uygulamıştır. Bu sonuçlar elde edilemediğinde, normalleşme süreci bu hedeflere ulaşmanın köprüsü olmaktan çıkıp bir bekleme odasına dönüşür.
Sırbistan için normalleşme süreci başka amaçlara hizmet etti. Hukuki sonuçlar doğuracak bağlayıcı bir anlaşmanın sağlanması değil, işlevsel bir uzlaşma aracı olarak ele alındı. Sırbistan, AB'den ekonomik faydalar elde etmesi ve bölgedeki etkisini artırması ölçüsünde işbirlikçi davrandı; buna karşılık "Kosova'nın çözülmemiş statü sorunu" olarak tanımlanan konu süresiz olarak ertelendi. Bu yaklaşım, Sırbistan'ın süreçten fayda sağlamasına olanak tanırken, Kosova'nın egemenliği konusunda stratejik belirsizliği korumasını sağladı.

Avrupa Birliği için ise normalleşme süreci ne sembolik ne de isteğe bağlıdır. Bu, genişleme sürecinin çerçevesine yerleştirilmiş yasal ve kurumsal bir koşuldur.

AB'nin hukuki mantığında normalleşme: "tanıma" kelimesini kullanmadan diyaloğu sonlandırmak

AB perspektifinden bakıldığında, Kosova-Sırbistan ilişkilerinin normalleştirilmesine yönelik diyalog, bölgedeki istikrarın korunması zorunluluğuna ek olarak, genişleme sürecine yapısal bir engel teşkil etmektedir. Çünkü Kosova'nın bağımsızlığı, hukuken melez bir alanda yer almaktadır: AB üye devletlerinin çoğunluğu tarafından tanınmış, Uluslararası Adalet Divanı tarafından uluslararası hukuku ihlal etmediği teyit edilmiş, ancak Sırbistan ve diğer beş AB ülkesi tarafından itiraz edilmektedir. Bu belirsizlik kısa vadede siyasi olarak yönetilebilir, ancak uzun vadede hukuki ve usule ilişkin bir zorluk oluşturmaktadır.

Normalizasyon, bu zorluğu üç ilgili etki yoluyla çözmek üzere tasarlanmıştır. 
Öncelikle, bu adım üye ülkeler tarafından tartışılan bağımsızlık meselesini etkisiz hale getirmeyi amaçlamaktadır. AB yetkilileri, uluslararası hukukun Kosova'nın bağımsızlık ilanını tartışmadığını, ancak istikrarlı bir devlet yapısının daha sonraki üyelik süreçleriyle pekiştirildiğini sık sık vurgulamışlardır. Sırbistan'ın Kosova'nın bağımsızlığını, ister beyan yoluyla ister fiilen, tanıması, bu pekiştirmeyi sağlayacak ve Kosova'nın bağımsızlığını tartışmalı bir olgudan tüm AB üye devletleri tarafından kabul edilen yasal bir gerçekliğe dönüştürecektir.

İkinci olarak, normalleşme AB içinde iç tutarlılığı mümkün kılar. Kosova'yı tanımayan beş üye devlet, Kosova'ya karşı muhalefetten ziyade yasal emsallerle ilgili endişelerle kısıtlanmaktadır. Belgrad tarafından desteklenen bir normalleşme anlaşması, bu devletlerin pozisyonlarını değiştirmelerine, Kosova'nın bağımsızlığını tanımalarına ve anayasal çerçevelerini ve uluslararası hukuka dayalı uluslararası sistemin destekçileri olarak uluslararası konumlarını sorgulamadan hareket etmelerine olanak tanıyacaktır.

Üçüncüsü, normalleşme üyeliğin yasal şartını belirler. AB, egemenliği başka bir aday devlet tarafından aktif olarak tartışılan bir devleti entegre edemez; aynı şekilde, çözülmemiş bir toprak iddiası devam ederken Sırbistan'ın üyeliğini de ilerletemez. Bu nedenle, Brüksel, resmi tanıma dilinden kaçınsa bile, kapsamlı ve yasal olarak bağlayıcı bir anlaşmada ısrar etmektedir. Amaç açıktır: söylemsel bir tırmanma olmaksızın diyaloğun yasal olarak sonuçlandırılması.
Ancak bu mantık tamamen uygulamaya bağlıdır.

Uygulama başarısız olduğunda: eşitsiz sonuçlar ve çarpık teşvikler

Eğer normalleşme hukuki sonuçlar doğuran bir süreç ise, taraflara eşit muamele isteğe bağlı değil, temel bir ön koşuldur. AB arabuluculuğunun güvenilirliği, bu ilkenin tutarsız bir şekilde uygulandığı durumlarda en çok zarar görmüştür.

AB'nin Kosova'nın kuzeydeki eylemlerine verdiği tepki ile Banjska saldırısına verdiği tepki arasındaki zıtlık bunu açıkça göstermektedir. Kosova kurumları, 2023 yılında kuzey Kosova'daki yerel seçimlerin meşru sonuçlarının ardından, bu belediyelerde düşük seçmen katılımına rağmen, belediye başkanlarını göreve getirdiğinde, AB Kosova'ya karşı derhal siyasi ve mali cezai tedbirler alarak gerilimin azaltılması ihtiyacını vurguladı. Aynı yıl Banjska'da Sırbistan'dan organize ve silahlı grupların karıştığı, bir Kosova polisinin öldürüldüğü ve Sırbistan'ın açıkça dahil olduğuna dair işaretler bulunan saldırıdan sonra ise benzer önlemler alınmadı. 

Bu ayrım yorum meselesi değil, hukuki öneme sahiptir. Bir dava Kosova yasaları uyarınca belediye yetkisinin kullanımıyla ilgiliydi. Diğer dava ise kuzey komşusu tarafından Kosova'nın toprak bütünlüğüne yönelik silahlı bir saldırıyla ilgiliydi. Ancak uygulama bu hiyerarşiyi alt üst etti. Kosova cezalandırıldı, Sırbistan ise cezalandırılmadı.

Bu asimetri, bölge genelinde teşvikleri değiştirdi. AB, Banjska olayından sonra Sırbistan'a cezalandırıcı tedbirler uygulamayarak, belki de istemeden, istikrarsızlığın absorbe edilebileceğini, yasal ancak siyasi olarak kabul edilemez eylemlerin ise cezalandırılacağını işaret etti. Zamanla bu, AB'nin taraflar üzerindeki koşullandırma ve etkileme gücünü zayıflattı ve Kosova'da egemenliğinin AB tarafından koşullu ve eksik olarak görüldüğü algısını güçlendirdi.

Kolaylaştırılmış diyalogdan kısıtlamaya: diyalog ivmesi nasıl kaybedildi?

Normalleşme sürecinde varılan anlaşmaların uygulanma düzeyi düştükçe, süreç kademeli olarak kolaylaştırılmış diyalogdan özdenetim yönüne kaydı. Anlaşmalar yapıldı, ancak uygulanmadı. Anlaşmalardan doğan yükümlülükleri yerine getirmeyen taraflar için cezai tedbirler olmaksızın izleme mekanizmaları getirildi. Siyasi krizler yönetildi, ancak çözülmedi.

Kosova ve Sırbistan'daki döngüsel siyasi çıkmazlar ve sık sık yapılan seçimler, diyalog sürecindeki ilerlemeyi daha da engelledi. Her seçim döngüsü teşvikleri yeniden belirliyor, uygulamayı geciktiriyor ve diyalog sürecini yerel koşullara ve ülkedeki siyasi partilerin konumlanmasına bağlı hale getiriyor. Aynı zamanda, her iki taraf da, çoğu zaman haklı olarak, diyaloğun daha sonra uyum sağlayacağını hesaplayarak, sahadaki gerçekliği değiştirmek için oldubittilere giderek daha fazla başvurdu.

Kosova için bu bir paradoks yarattı: Diyalog sürecinden kaynaklanan yükümlülüklerini ne kadar çok yerine getirirse, ondan o kadar fazla itidal bekleniyordu; Sırbistan yükümlülüklerini ne kadar az yerine getirirse, AB'den eylemlerine o kadar fazla hoşgörü gösteriliyordu.

2026'da yaşanacak bir başarısızlığın AB için stratejik maliyetleri neden olurdu?

2026 diyaloğu, önceki turlara göre daha yüksek riskler taşıyor. Avrupa, Rusya'nın Ukrayna'daki savaşını sona erdirmek için zaten elverişsiz seçeneklerle karşı karşıya; bu savaş, Rusya'nın stratejik özerkliğinin ve kriz yönetimi yeteneklerinin sınırlarını ortaya koydu. Aynı zamanda, Başkan Trump'ın 2025'te Beyaz Saray'a dönüşü, normların giderek çıkarlara tabi kılındığı ve garantilerin açık koşullarla sunulduğu, daha çok işlem odaklı bir uluslararası düzene doğru kaymayı hızlandırdı.

Bu bağlamda, Batı Balkanlar Avrupa için zayıf bir nokta olmaya devam ediyor. Kosova ve Sırbistan arasındaki çözülmemiş çatışma, AB'nin güvenilirliğini zedeliyor, iç birliğini zayıflatıyor ve katılım sürecinde şartlılığın etkinliği hakkındaki şüpheleri artırıyor. Bosna Hersek için, çözülmemiş egemenliğin çözülmek yerine süresiz olarak yönetilebileceğine dair bir emsal teşkil edebilir. Karadağ ve Kuzey Makedonya için, reformların uygulanmasının AB katılım sürecinde gerçek bir ilerleme sağlayacağına dair beklentiler hakkında sorular ortaya çıkarıyor. Sırbistan için ise, stratejik belirsizliğinin ve aynı anda Brüksel, Moskova ve Pekin yanlısı konumlanmasının işe yaradığı inancını güçlendiriyor.

Washington'ın nihai müdahalesi: koşulluluk yoluyla normalleşme

Bu bağlamda, bağımsız, ABD öncülüğünde bir girişimin olasılığı tamamen göz ardı edilemez. Varsayımsal olarak, böyle bir çaba, AB arabuluculuğundaki diyalog sürecinin mevcut formatını iyileştirmeyi hedeflemeyecek, bunun yerine mantığını hızlı ve uygulanabilir sonuçlara odaklanan daha işlemsel bir modelle değiştirecektir.
Trump'ın ikinci başkanlığı dönemindeki bu tür Amerikan müdahalelerinin örnekleri, bu tür müdahalelerden ne bekleyebileceğimiz konusunda bize yol gösterebilir. Ukrayna örneğinde, ABD'nin müdahalesi giderek artan bir şekilde yardımı belirli koşulların yerine getirilmesine, denetim mekanizmalarına ve ABD ve müttefiklerinin tedarik zincirleri için kritik öneme sahip stratejik kaynaklara erişime bağlamıştır. Azerbaycan-Ermenistan anlaşmasında Washington, istikrar lehine çözülmemiş tarihi sorunları bir kenara bırakarak ulaşım koridorlarının yeniden açılmasına ve ekonomik entegrasyona öncelik vermiştir. İbrahim Anlaşmaları, İsrail'in Arap devletleriyle ilişkilerini temel anlaşmazlıkları çözerek değil, ABD garantileriyle desteklenen somut ekonomik, güvenlik ve teknolojik işbirliği karşılığında sembolik kazanımlar vererek normalleştirmiştir.
Kosova-Sırbistan diyaloğu örneğinde, ABD öncülüğünde yapılacak bir anlaşma, hukuki simetri yerine istikrarı önceliklendirecektir. İlk Trump yönetimi döneminde Eylül 2020'de varılan Washington anlaşmasına atıfta bulunarak, Kosova tarafı Beyaz Saray ile ön görüşmeler yapmaz ve etkili lobi faaliyetlerinde bulunmazsa, Kosova'dan uluslararası kuruluşlara üyelik başvurularına geçici bir moratoryum kabul etmesi istenebilir; bu da devletin sağlamlaşmasını geciktirecek ve Kosova'daki iç uzlaşmayı test edecek bir taviz olacaktır. Buna karşılık, Sırbistan'dan Kosova'ya yönelik her türlü engellemeyi durdurması, Kosova'nın tüm topraklar üzerindeki otoritesini kabul etmesi, fiili bağımsızlığını kabul etmesi ve diğer ülkeler tarafından Kosova'nın tanınmasına karşı kampanyaları durdurması istenecektir.
Çoğunluğu Sırplardan oluşan belediyelerin son derece tartışmalı olan bu birliği, Kosova'nın anayasal düzeni içinde ve sıkı uluslararası denetim altında, kesinlikle sınırlandırılmış ve bütünleştirilmiş olacaktır. Amacı, Kosova'nın tamamına şantaj aracı yaratmak değil, işlevsel belediye işbirliğini sağlamaktır.

Bu tür bir Amerikan müdahalesinin en belirleyici unsuru yaptırım olacaktır. Ekonomik entegrasyon, altyapı geliştirme ve stratejik sektörlere erişim hızlandırılacak, ihlaller ise ilgili taraflara karşı otomatik olarak yaptırımları tetikleyecektir. Yaptırım, üçlü organlar aracılığıyla zorunlu olacak ve bu nedenle isteğe bağlı olmayacaktır.

Böyle bir yaklaşım risksiz olmazdı. Trump başkanlığı döneminde ABD arabuluculuğuyla yapılan anlaşmalar genellikle hızlı bir şekilde sonuçlandırılır, ancak siyasi olarak karmaşıktır ve Beyaz Saray'daki değişikliklere karşı hassastır. İşlemsel garantiler kısa vadeli sonuçlar verebilir, ancak öngörülebilir ve kurallara ve faydalara dayalı olan AB üyelik süreciyle bağlantılı bir diyaloğun sunduğu sürdürülebilirliğe sahip değildir. Kosova için, denge açık olabilir: uluslararası konsolidasyonun kısa bir süre için bile ertelenmesinin maliyetinin fiilen kabul edilmesi.

İleriye dönük yol: AB mi, ABD mi?

Kosova'nın önündeki yol, Brüksel ve Washington arasında bir seçim değil. Bu yol, AB şemsiyesi altında güvenilir bir diyaloğa geri dönmek ya da Washington'ın -AB yaklaşımının bugüne kadarki başarısızlıklarından doğan- dayattığı hızlı bir anlaşmayı kabul etmek arasında bir seçimdir.

AB için bu, taraflara eşit muameleyi yeniden teyit etmek, anlaşmaların simetrik bir şekilde uygulanmasını sağlamak ve zamanında ve açıkça tanımlanmış bir AB üyelik süreciyle ilişkili koşullara ve ödüllere olan güveni yeniden tesis etmek anlamına gelir. Bu yöndeki ilk adım, Kosova'ya AB üyeliği için aday ülke statüsü vermek olacaktır. Kosova'ya hak ettiği ölçüde AB üyeliği için eşit fırsat verilmediği takdirde, diyalog süreci, bir çözüm yolundan ziyade, sürekli bir çatışma yönetimi egzersizine dönüşme riski taşır.
Kosova için artık soru, zayıflamış bir süreçte devam eden kısıtlamanın olumlu sonuçlar doğurup doğurmayacağı değil. Kosova, kırmızı çizgiler belirleme, diyalogda verdiği taahhütleri sıralama ve anlaşmaların uygulanmamasının Sırbistan için sonuçları olmasını talep etme yeteneğine sahip.

Anlaşmaların uygulanmadığı diyalog diplomasi değildir. Sadece gecikmelere yol açar. Batı Balkanlar'da gecikmelerin uzun bir geçmişi vardır ve bu gecikmeler genellikle istikrarsızlığa dönüşür. istikrarsızlaştırıcı eylemler.

(Blerim Vela, Kosova Cumhurbaşkanı'nın Özel Kalem Müdürü olarak görev yapmıştır (2021-2023) ve Sussex Üniversitesi'nden Çağdaş Avrupa Çalışmaları alanında doktora derecesine sahiptir.)