Границите на медијацијата на ЕУ и раскрсницата на која се наоѓа дијалогот меѓу Косово и Србија

Дијалогот меѓу Косово и Србија е во критична фаза. Нееднаквото спроведување на договорите, хроничните застој во преговарачкиот процес и можноста за иницијативи предводени од САД ќе го стават на тест кредибилитетот на ЕУ.

Повеќе од една деценија, од Косово се бара да се однесува кон воздржаноста како кон стратегија, а кон трпението како кон доблест. Сепак, резултатите од дијалогот меѓу Косово и Србија, олеснет од ЕУ, покажуваат поинаква реалност. Косово останува надвор од клучните меѓународни организации, е подложено на политички и финансиски санкции и постојано се бара да ја деескалира ситуацијата без да види реципрочни чекори од Србија. Со оглед на тоа што Брисел има за цел да подготви нов состанок на високо ниво меѓу Косово и Србија подоцна оваа година, главното прашање за Косово повеќе не е дали дијалогот е неопходен, туку дали сегашниот формат може да донесе резултати наспроти трошоците што ги носи. Нееднаквото спроведување на договорите, хроничните застој во процесот на преговори и перспективата за иницијативи предводени од САД ќе го стават на тест кредибилитетот на ЕУ.

Ова не е аргумент против дијалогот. Тоа е аргумент за кредибилитетот на процесот на преговори. Главниот проблем лежи во постепената ерозија на механизмот што требаше да го направи дијалогот ефикасен: условеноста на членството во ЕУ - механизмот што треба да го направи дијалогот ефикасен. Без еднаков третман, кредибилна имплементација и предвидливи последици, процесот на дијалог за нормализација на односите меѓу Косово и Србија се трансформираше од пат кон решение во систем на управувани одложувања. Со текот на годините, додека бројот на договори се зголеми, нивното спроведување застана. Политичкиот ризик од вклучување во процесот на дијалог е нерамномерно апсорбиран од страните, а стратешката двосмисленост станува рационален избор.

За да се разбере зошто процесот продолжува да застојува, потребно е да се разјасни што значи „нормализација“ во пракса и зошто неговото значење се разликува помеѓу Косово, Србија и Европската Унија.

Три значења на нормализација и структурна нееднаквост

За Косово, нормализацијата отсекогаш значела меѓусебно признавање и еднаков третман во суштина, а не само во јазикот. Во практична смисла, ова значи реципрочни обврски, фер низа на обврски и симетрија во последиците. Косово постојано спроведува договори што носат непосредни политички и домашни трошоци, честопати пред чекорите на Србија, со верување дека напредокот во процесот на нормализација ќе доведе до меѓународна интеграција и ќе го забрза нејзиниот пат кон евроатлантските структури. Кога овие резултати не се постигнати, процесот на нормализација престанува да биде мост за постигнување на тие цели и станува чекална.
За Србија, процесот на нормализација послужи за други цели. Тој се третираше како средство за функционално прилагодување, а не како постигнување на обврзувачки договор што произведува правни последици. Србија соработуваше до степен до кој обезбедуваше економски придобивки од ЕУ и зголемено влијание во регионот, додека она што се дефинира како „нерешено прашање за статусот на Косово“ е одложено на неодредено време. Овој пристап ѝ овозможи на Србија да извлече придобивки од процесот, додека одржуваше стратешка двосмисленост околу суверенитетот на Косово.

Сепак, за Европската Унија, процесот на нормализација не е ниту симболичен ниту опционален. Тоа е правен и институционален услов вграден во рамката на процесот на проширување.

Нормализација во правната логика на ЕУ: затворање на дијалогот без зборот „признавање“

Од перспектива на ЕУ, дијалогот за нормализација на односите меѓу Косово и Србија, покрај императивот за одржување на стабилноста во регионот, претставува структурна пречка за процесот на проширување. За неа, независноста на Косово постои во правно хибриден простор: признаена од мнозинството земји-членки на ЕУ, потврдена од Меѓународниот суд на правдата дека не го прекршило меѓународното право, но оспорена од Србија и пет други земји-членки на ЕУ. Оваа двосмисленост може да се управува политички на краток рок, но на долг рок претставува правен и процедурален предизвик.

Нормализацијата е дизајнирана да го реши овој предизвик преку три поврзани ефекти. 
Прво, има за цел да го неутрализира прашањето за независност оспорено од нејзините членки. Функционерите на ЕУ честопати истакнуваат дека, иако меѓународното право не го оспорува прогласувањето на независноста на Косово, стабилната државност се консолидира преку последователното пристапување. Признавањето на независноста на Косово од страна на Србија, без разлика дали е декларативно или де факто, би ја обезбедило оваа консолидација, претворајќи ја независноста на Косово од оспорен факт во правна реалност прифатена од сите земји-членки на ЕУ.

Второ, нормализацијата овозможува внатрешна кохерентност во рамките на ЕУ. Петте земји-членки што не го признаваат Косово се ограничени помалку од противењето кон него, а повеќе од загриженоста за правните преседани. Договорот за нормализација поддржан од Белград би им овозможил на овие држави да ги променат своите ставови, признавајќи ја независноста на Косово без да ја доведат во прашање нивната уставна рамка и меѓународната позиционираност како поддржувачи на меѓународниот систем заснован на меѓународното право.

Трето, нормализацијата го поставува правниот услов за членство. ЕУ не може да интегрира држава чиј суверенитет е активно оспорен од друга држава-кандидат, ниту пак може да го унапреди членството на Србија додека постои нерешена територијална претензија. Поради оваа причина, Брисел инсистира на сеопфатен и правно обврзувачки договор, дури и кога го избегнува јазикот на формално признавање. Целта е јасна: правно заклучување на дијалогот без реторичка ескалација.
Сепак, оваа логика е целосно зависна од имплементацијата.

Кога имплементацијата не успева: нееднакви последици и искривени стимулации

Ако нормализацијата е процес што произведува правни последици, еднаквиот третман на страните не е опционален - тоа е фундаментален предуслов. Кредибилитетот на медијацијата на ЕУ најмногу страдал таму каде што овој принцип се применувал недоследно.

Контрастот помеѓу одговорот на ЕУ на акциите на Косово на север и одговорот на нападот во Бањска јасно го илустрира ова. Кога косовските институции ги инаугурираа градоначалниците по легитимните локални избори во северно Косово во 2023 година, и покрај ниската излезност на гласачите во тие општини, ЕУ одговори со итни политички и финансиски казнени мерки против Косово, нагласувајќи ја потребата од деескалација. Не беа преземени слични мерки по нападот во Бањска истата година, во кој беа вклучени организирани и вооружени групи од Србија, убиен е косовски полицаец и јасни индикации за вмешаност на Србија. 

Разликата не е прашање на толкување, туку од правно значење. Едниот случај се однесуваше на вршењето на општинската власт според косовскиот закон. Другиот случај се однесуваше на вооружен напад со кој се оспоруваше територијалниот интегритет на Косово од страна на неговиот северен сосед. Сепак, спроведувањето ја поништи оваа хиерархија. Косово беше казнето, а Србија не.

Оваа асиметрија ги помести стимулациите низ целиот регион. Со тоа што не успеа да наметне казнени мерки врз Србија по Бањска, ЕУ, можеби ненамерно, сигнализираше дека нестабилноста може да се апсорбира, додека правните, но политички неприфатливи дејствија ќе бидат санкционирани. Со текот на времето, ова ја ослабна условувачката и влијанието на ЕУ врз страните и го зајакна перцепцијата во Косово дека нејзиниот суверенитет се смета за условен и нецелосен.

Од олеснет дијалог до воздржаност: како се изгуби моментумот за дијалог

Како што нивото на спроведување на договорите постигнати за време на процесот на нормализација се намалуваше, процесот постепено се префрли од олеснет дијалог кон самоограничување. Беа постигнати договори, но не беа имплементирани. Беа воведени механизми за следење, без казнени мерки за страните што не ги спроведуваа обврските што произлегуваа од договорите. Политичките кризи беа управувани, но не и решени.

Цикличните политички застој и честите избори во Косово и Србија дополнително го попречија напредокот во процесот на дијалог. Секој изборен циклус ги ресетира стимулациите, го одложува спроведувањето и го подложува процесот на дијалог на локалните размислувања и соодветното позиционирање на политичките партии во земјата. Во исто време, обете страни сè повеќе се потпираа на свршени факти за да ја променат реалноста на терен, пресметувајќи, честопати правилно, дека дијалогот потоа ќе се прилагоди.

За Косово, ова создаде парадокс: колку повеќе ги исполнуваше своите обврски од процесот на дијалог, толку повеќе воздржаност се очекуваше од него; колку помалку Србија ги исполнуваше своите обврски, толку повеќе прилагодување имаше од ЕУ за своите постапки.

Зошто неуспехот во 2026 година би имал стратешки трошоци за ЕУ

Дијалогот во 2026 година носи поголеми ризици отколку во претходните рунди. Европа веќе се соочува со неповолни опции за завршување на војната на Русија во Украина, што ги разоткри границите на нејзината стратешка автономија и нејзините способности за управување со кризи. Во исто време, враќањето на претседателот Трамп во Белата куќа во 2025 година го забрза преминот кон потрансакциски меѓународен поредок, каде што нормите се сè повеќе подредени на интересите, а гаранциите доаѓаат со јасни услови.

Во овој контекст, Западниот Балкан останува слаба точка за Европа. Нерешениот конфликт меѓу Косово и Србија го поткопува кредибилитетот на ЕУ, го ослабува нејзиното внатрешно единство и ги зајакнува сомнежите за ефикасноста на условеноста за време на процесот на пристапување. За Босна и Херцеговина, ова би можело да постави преседан дека нерешениот суверенитет може да се управува на неодредено време, наместо да се решава. За Црна Гора и Северна Македонија, ова покренува прашања за очекувањата дека спроведувањето реформи ќе донесе вистински напредок во процесот на пристапување во ЕУ. За Србија, ова го зајакнува верувањето дека нејзината стратешка двосмисленост и истовременото про-бриселско, про-Московски и Пекинг позиционирање се исплатуваат.

Евентуално вклучување на Вашингтон: нормализација преку условување

Во овој контекст, можноста за независна иницијатива предводена од САД не може целосно да се исклучи. Хипотетички, таков напор нема да има за цел да го подобри сегашниот формат на процесот на дијалог посредуван од ЕУ, туку би можел да ја замени неговата логика со потрансакциски модел, фокусиран на брзи и остварливи резултати.
Преседаните на таков американски ангажман за време на второто претседателство на Трамп можат да послужат како водич за тоа што можеме да очекуваме од таков ангажман. Во случајот со Украина, американскиот ангажман сè повеќе ја поврзуваше помошта со исполнување на специфични условености, механизми за надзор и пристап до стратешки ресурси кои се критични за американските и сојузничките синџири на снабдување. Во договорот меѓу Азербејџан и Ерменија, Вашингтон даде приоритет на повторното отворање на транспортните коридори и економската интеграција, ставајќи ги настрана нерешените историски прашања во корист на стабилноста. Абрахамските договори ги нормализираа односите на Израел со арапските држави не преку решавање на основните спорови, туку преку размена на симболични добивки за конкретна економска, безбедносна и технолошка соработка, поддржана од американски гаранции.
Во случајот со дијалогот меѓу Косово и Србија, договор предводен од САД би ја дал стабилноста пред правната симетрија. Повикувајќи се на договорот од Вашингтон, постигнат во септември 2020 година за време на првата администрација на Трамп, и доколку косовската страна не ги претходи случувањата со прелиминарни разговори со Белата куќа и не спроведе ефикасно лобирање, од Косово повторно би можело да се побара да прифати привремен мораториум за апликации за членство во меѓународни организации - отстапка што би ја одложила консолидацијата на државноста и би го тестирала внатрешниот консензус во Косово. За возврат, од Србија би се барало да престане со сите форми на опструкција на Косово, да ја прифати власта на Косово над целата територија, да ја прифати неговата фактичка независност и да ги прекине кампањите против признавањето на Косово од други земји.
Строго спорната асоцијација на општини со српско мнозинство би била строго ограничена и интегрирана во рамките на уставниот поредок на Косово и под ригорозен меѓународен мониторинг. Нејзината цел би била функционална општинска соработка, а не создавање алатка за уцена на Косово како целина.

Спроведувањето би бил најодредувачкиот елемент на таквиот американски ангажман. Економската интеграција, развојот на инфраструктурата и пристапот до стратешките сектори би биле забрзани, додека прекршувањата автоматски би предизвикале санкции против засегнатите страни. Спроведувањето би било задолжително преку трилатерални тела и затоа нема да биде опционално.

Таквиот пристап не би бил без ризици. Договорите посредувани од САД под претседателството на Трамп обично се склучуваат брзо, но се политички сложени и чувствителни на промените во Белата куќа. Трансакциските гаранции може да дадат краткорочни резултати, но им недостасува одржливоста што ја нуди дијалогот поврзан со процесот на пристапување во ЕУ, кој е предвидлив и базиран на правила и придобивки. За Косово, компромисот би можел да биде јасен: де факто признавање на цената на одложувањето на меѓународната консолидација дури и за краток временски период.

Патот напред: ЕУ или САД

Патот што лежи пред Косово не е избор помеѓу Брисел и Вашингтон. Тој е помеѓу враќање на кредибилен дијалог под капата на ЕУ или прифаќање на брз договор наметнат од Вашингтон - роден од фрустрацијата поради досегашните неуспеси со пристапот на ЕУ.

За ЕУ, ова значи потврдување на еднаквиот третман на страните, симетрично спроведување на договорите и враќање на кредибилитетот на условеноста и наградите поврзани со навремен и јасно дефиниран процес на членство во ЕУ. Првиот чекор во оваа насока би бил да му се додели на Косово статус на земја-кандидат за членство во ЕУ. Без да му се даде на Косово еднаква можност за членство во ЕУ врз основа на неговите заслуги, процесот на дијалог ризикува да стане трајна вежба во управувањето со конфликти, а не пат кон негово решавање.
За Косово, прашањето повеќе не е дали континуираната воздржаност во рамките на ослабениот процес може да произведе позитивни резултати за него. Косово има способност да постави црвени линии, да ги наведе обврските што ги презело во дијалогот и да инсистира неспроведувањето на договорите да биде придружено со последици за Србија.

Дијалогот без спроведување на договорите не е дипломатија. Тој само произведува одложувања. На Западен Балкан, одложувањата имаат долга историја која често се претвора во нестабилност и дестабилизирачки дејствија.

(Блерим Вела беше началник на кабинетот на претседателот на Косово (2021-2023) и има докторат по современи европски студии на Универзитетот во Сасекс).