OpEd

Admission au Conseil de l'Europe : trop de zèle !

Notre lutte dans KiE laissera beaucoup à voir de manière continue et indéfinie pour notre être en tant qu’État souverain et indépendant. Si cette normalisation des relations avec la Serbie signifie l'alignement du Kosovo avec la Serbie à travers des liens formels, cela dépendra principalement de la physionomie constitutionnelle de la Communauté des municipalités serbes.

Acceptation comme Kosovo, mais pas avec le nom constitutionnel

Il y a quelques jours, un dirigeant du Kosovo a déclaré que l'admission du Kosovo au Conseil de l'Europe (CdE) se faisait en tant qu'État et non en tant que pays. La vérité, en fait, est différente : l'admission est faite précisément en tant que pays, non pas sous le nom constitutionnel d'État du Kosovo, mais simplement en tant que Kosovo, et cela sur la base de la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations Unies. Organisation des Nations Unies (SC de l'ONU). Ce qui caractérise le rapport Bakojanis sur le Kosovo (le « Rapport ») – qui a été approuvé à Paris le 27 mars 2024 par la Commission des questions politiques et de la démocratie de l'Assemblée parlementaire (AP) – consiste à traiter le Kosovo comme un cas sans précédent, pour raisons de sécurité. C'est précisément pour cette raison que le rapport indique que le Kosovo peut être admis au Conseil de l'Europe exclusivement sous son nom, conformément à la résolution 1244, c'est-à-dire pas sous son nom constitutionnel, c'est-à-dire pas en tant qu'État souverain et indépendant. D'un cas sui generis, qui ne pouvait servir de précédent pour d'autres situations de sécession - comme forme de réalisation du droit à l'autodétermination, c'est-à-dire la création d'un État souverain et indépendant - le Kosovo se transforme désormais en son contraire, comme un cas sans précédent aux fins de l’admission au KiE. Cela signifie que l'adhésion au Conseil de l'Europe se fait pour des objectifs certains et spécifiques, qui sont indiqués dans le rapport, objectifs qui sont principalement liés à « la protection des droits de la communauté serbe, l'expansion de la situation et la normalisation de la situation ». relations entre le Kosovo et la Serbie". Pour atteindre ces objectifs, le rapport recommande l'activation immédiate du mécanisme de surveillance prévu par la résolution 1115 (1997) de l'Autorité palestinienne. Jusqu'à aujourd'hui, chaque vote d'adhésion au Conseil de l'Europe se faisait au niveau des vice-ministres, à l'exception du cas de l'Arménie et de l'Azerbaïdjan, où le Comité des Ministres décidait au niveau des ministres. Dans tous les cas, sans aucune exception, les admissions ont été faites à l'unanimité. Dans le cas du Kosovo, cela se fera très probablement avec le vote des deux tiers des 46 membres du Conseil de l'Europe. Après l'agression barbare de la Russie contre l'Ukraine, qui a ouvert les portes à l'admission du Kosovo au Conseil de l'Europe - parce que la Russie s'est exclue de toute influence sur l'architecture de sécurité européenne et internationale - le Kosovo a pu, sans y réfléchir, entamer le chemin de l'adhésion. en tant qu'État sérieux et responsable au sein de la communauté internationale, ne se moquant pas de ses propres citoyens civils dans le nord, tout cela pour le gain et la préservation d'une poignée de voix. Avec une politique plus prudente et plus mature, c'est le Kosovo qui aurait isolé la Serbie dans sa démarche d'adhésion au Conseil de l'Europe, et non l'inverse.  

Signification de l'état à des fins certaines et spécifiques

En droit et relations internationales, une distinction claire est faite entre la subjectivité internationale et le statut d’État. Cette dernière représente la forme la plus standard, je dirais la plus classique, de subjectivité internationale. Cependant, la subjectivité elle-même inclut des formes autres que celle d’être un État. Nous ne parlons pas ici uniquement d’organisations internationales, d’insurgés et d’autres acteurs non étatiques, mais de situations dans lesquelles l’ordre international a créé des statuts et des positions qui jouissent d’une subjectivité juridique internationale et sont considérées comme des États à certaines fins et dans des situations spécifiques. En d’autres termes, ils étaient des sujets de droit international, car l’ordre juridique international leur reconnaissait un certain nombre de droits et d’obligations par rapport aux autres sujets. Puisqu’il existe plusieurs sujets de droit international, la possession d’une subjectivité internationale ne suffit pas en soi pour être un État en droit international. Dans l'affaire dite des Réparations (1949), la Cour internationale de Justice (CIJ) a exprimé l'opinion qui prévaut aujourd'hui, selon laquelle il existe une subjectivité juridique objective, reconnue par le droit international général, et une subjectivité internationale reconnue uniquement par un droit international général. groupe d’États. Un troisième sens du terme État en droit international est celui construit à des fins spécifiques, ce qui inclut le cas du Kosovo par rapport au Conseil de l'Europe. Dans ces cas, un terme technique spécifique est utilisé par traité ou statut pour l’entité donnée et ce terme technique est pris comme point de référence. Les pratiques internationales abondent pour illustrer cela. L'État australien de Nouvelle-Galles du Sud, qui n'est pas un État au sens du droit international, a été traité comme tel aux fins de la loi sur la double imposition dans une décision de justice américaine de 1932. La même chose s'est produite en 1934 dans une autre affaire liée au droit fiscal de l'État américain de l'Oregon, etc. Et inversement, il y a eu des cas où des pays étrangers, aux fins de l’application du droit de la famille, ont été considérés par les tribunaux américains comme des États membres des États-Unis. Il existe également d'autres objectifs pour lesquels certaines entités sont considérées comme des États au sens du droit international. Elles concernaient la citoyenneté, mais aussi d'autres objectifs. Les mandats « A » au sein de l'ONU sont considérés comme des États exclusivement à des fins de citoyenneté. Andorre avant 1993, alors qu'elle n'était pas considérée comme un État en droit international, le Saint-Siège avant les accords du Latran (1870-1929), l'Inde britannique avant la création de l'Inde et l'actuel Pakistan (1919-1947), étaient considérés comme des États pour les finalités de la citoyenneté et les relations internationales spécifiques. La Biélorussie et l’Ukraine étaient considérées comme des États aux fins de leur adhésion à l’ONU pendant la guerre froide.

Les conséquences pratiques de cette acceptation

Si le Kosovo n'a pas été accepté comme un État souverain et indépendant, mais comme un pays au sens de la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations Unies, c'est-à-dire sans son nom constitutionnel, la question se pose alors de savoir si cela a des conséquences pratiques ou s'il s'agit d'une approche qui ne transmet aucun message selon lequel le Kosovo est un État et présente un objectif en soi. Pour répondre à ce dilemme, il faut partir du fait que l’État jouit d’une compétence plénière en droit international, sauf lorsque quelque chose d’autre découle du texte et du contexte. De cette prémisse découlent cinq règles connues en droit international, qui définissent la position de l’État dans l’ordre international. Selon la première règle, on considère que l'État possède la capacité de conclure des traités et des accords internationaux et d'entreprendre tout acte au niveau international. Selon la seconde, l’État est indépendant de tout autre État et possède une compétence exclusive dans les relations internes, sous réserve des limitations imposées par le droit international. Selon la troisième, en principe, l’État ne peut pas se soumettre à la juridiction d’un tribunal ou d’un mécanisme international contre sa volonté. Selon le quatrième, formellement, tous les États sont égaux. Selon cette dernière, aucune dérogation à ces règles ne peut être présumée : en cas de doute, c'est la règle qui doit être tranchée en faveur de la liberté d'action de l'Etat qui s'applique.

Il ne fait aucun doute que, aux fins de l'adhésion au Conseil de l'Europe, le rapport, mais aussi l'élaboration extrêmement professionnelle des recommandations d'éminents juristes (Recommandations), qui servent de base à la prise de décision au sein de l'AP et du Comité des Mesdames et Messieurs les ministres, considérez le Kosovo comme un pays et non comme un État souverain et indépendant. L'expression « tout État européen » tirée de l'article 4 du Statut du Conseil de l'Europe (le Statut) a été interprétée de manière étroite, en utilisant le terme technique pour le Kosovo basé sur la résolution 1244 de la CS, et non son nom constitutionnel. Cette interprétation est dictée, comme il ressort du rapport, mais aussi des recommandations, pour des raisons de sécurité et dans le but de maintenir la stabilité et de faire du Kosovo une agence régionale de stabilité. En cas d'acceptation par d'autres pays, sans aucune exception, les objectifs de l'article 1 du Statut, liés à la préservation du patrimoine commun et à la réalisation du progrès économique et social, ont été pris en compte. Dans le cas du Kosovo, toujours jugé selon le rapport et les recommandations, ces objectifs sont atteints en considérant le Kosovo comme un facteur clé pour assurer la stabilité. Cette dimension de sécurité qui imprègne toute l'essence de ces deux documents, ainsi que du vote lui-même pour l'admission du Kosovo au Conseil de l'Europe, est née en mettant l'accent sur l'évaluation des événements et des actions des autorités du gouvernement central de Kosovo au cours des deux dernières années. Les incursions continues dans le nord par le gouvernement central, par l'intermédiaire des forces spéciales et non de la police régulière, ont fait que les civils serbes du Kosovo se sentent menacés et humiliés, portant la sécurité du pays à un point d'ébullition. Le rapport indique clairement qu'il existe un risque réel de conflit violent. Ce n'est pas les structures de sécurité serbes et l'État serbe qui sont responsables de ce danger, mais les actions irresponsables du gouvernement central du Kosovo contre la population civile serbe. Ces actions ont servi de preuve au journaliste Bakojanis qu'il existe au Kosovo un écart entre les normes normatives et leur mise en œuvre effective, ce qui souligne la nécessité d'améliorer la protection des communautés non majoritaires, en créant un climat propice à la confiance, à la réconciliation et inclusion. Comme on peut le constater, le mot clé du rapport est la sécurité, la création de la sécurité au Kosovo pour tous les citoyens et pour le pays dans son ensemble. Cette dimension de la sécurité a servi de levain pour créer une chance pour le Kosovo, comme le dit le rapport, de « continuer à progresser dans le renforcement des droits de l'homme, de la démocratie et de l'État de droit, ainsi qu'à relever les défis et les problèmes qui préoccupent le Conseil".

Le Kosovo sera strictement surveillé, justement pour voir s'il met en œuvre les engagements pris, ce qui devrait conduire à des progrès substantiels du pays dans le domaine des droits des communautés minoritaires en premier lieu, mais aussi des droits de l'homme en général, en l'état de droit et la résolution des problèmes restants, en premier lieu la formation de l'Association des municipalités serbes, à savoir l'autonomie politique et territoriale des Serbes locaux. Selon les règles internes du Conseil de l'Europe, le suivi doit avoir lieu – et cela a toujours eu lieu en pratique – six mois après l'adhésion d'un pays au Conseil de l'Europe. Dans le cas du Kosovo, cependant, cela devrait se produire immédiatement et simultanément avec son admission au Conseil de l'Europe. La question est donc de tester la citoyenneté du Kosovo : le pays n'a pas été accepté au Conseil de l'Europe en tant qu'État, mais en tant que pays qui devrait devenir un État en étant reformaté selon les normes du Conseil de l'Europe, et cela signifie combler les écarts entre les normes normatives et leur mise en œuvre effective. Il ne suffit pas de proclamer constamment que le Kosovo possède les normes les plus élevées en matière de droits de l'homme : la mise en œuvre de ces normes doit être efficace. La manière et le moment où ces mesures sont considérées comme ayant été effectivement mises en œuvre ne sont pas mesurés et déterminés par les institutions du Kosovo, mais par celles du Conseil de l'Europe, en premier lieu par la Cour européenne des droits de l'homme. Prouver que nous sommes un État est un processus sans fin, qui commence le jour de notre adhésion au Conseil de l'Europe. Nous espérons que ce sera en mai de cette année, comme prévu. Cependant, le Kosovo restera dans les mémoires comme le seul pays qui a rejoint le Conseil de l'Europe pour des raisons de sécurité et dans le but de tester son propre statut d'État, suite à la transformation du pays en un problème de sécurité au cours des deux dernières années.

Le Kosovo figurera à l'agenda de la sécurité européenne comme une question problématique. La solution aux problèmes de sécurité, comme le montre l’histoire des relations internationales, ne tient guère compte de la souveraineté des États : leur solution supprime et relègue au second plan les considérations nuancées de la souveraineté des États. Il n’est pas rare que cette solution nécessite le sacrifice de la souveraineté, en la transformant sous différentes formes. Il faut voir quelle transformation de la souveraineté du Kosovo entraînera la normalisation des relations avec la Serbie, condition sine qua non de notre adhésion au Conseil de l'Europe. Notre combat dans la CEI sera de prouver continuellement et indéfiniment que nous sommes un État souverain et indépendant. Si cette normalisation des relations avec la Serbie signifie l'alignement du Kosovo avec la Serbie à travers des liens formels, cela dépendra principalement de la physionomie constitutionnelle de l'Union des municipalités serbes. Si cette structure autonome serbe sert de moyen pour atteindre l’autre objectif – le dysfonctionnement et l’échec du projet de citoyenneté du Kosovo, alors les efforts visant à prouver que le Kosovo est un État souverain et indépendant échoueront également.

(L'auteur est le premier président de la Cour constitutionnelle et professeur de droit et de relations internationales)