La stagnation du dialogue met l'UE à l'épreuve

Dix-huit mois sans réunion de haut niveau : le dialogue entre le Kosovo et la Serbie est au point mort. Alors que les deux pays sont empêtrés dans des conflits internes, un accord final semble lointain. Les analystes estiment que la communauté internationale devrait promouvoir la reconnaissance mutuelle entre les deux pays, et non pas simplement normaliser leurs relations, et prévoir un plan B si le dialogue échoue.

La première visite de Peter Sorensen à Pristina, en tant qu'envoyé de l'Union européenne pour le dialogue Kosovo-Serbie, intervient à un moment où ce processus ne semble figurer à l'ordre du jour de personne.

Au Kosovo, l’attention reste centrée sur les questions post-électorales, tandis que la Serbie est confrontée à des manifestations et à des troubles internes.

Malgré cela, le message de l’émissaire européen était clair : le dialogue doit se poursuivre.

« Le dialogue consiste à garantir la tenue de réunions. Il appartient aux parties de déterminer si cela implique un compromis ou non. C'est là l'essence même du dialogue, et c'est ce que nous faisons depuis 2011 », a déclaré Sorensen le 17 mars à Pristina.

Il y a 14 ans, les premiers cycles de négociations entre le Kosovo et la Serbie débutaient, sous la médiation de l’Union européenne. Au fil des années, ils se sont développés parfois plus rapidement, parfois plus lentement. Des dizaines d’accords et d’engagements ont été conclus, mais beaucoup d’entre eux n’ont pas été mis en œuvre.

Entre-temps, les dirigeants ont changé à Bruxelles, Pristina et Belgrade, mais le discours a également changé. Si l’on parlait autrefois de reconnaissance mutuelle comme objectif principal, on ne parle désormais que de normalisation des relations entre les deux pays.

Après avoir rencontré les dirigeants du Kosovo, Sorensen a souligné la nécessité de poursuivre le dialogue, mais a déclaré qu'il souhaitait entendre les deux parties avant de décider des prochaines étapes.

« L'objectif est de poursuivre le processus et d'avancer. J'ai des discussions ici à Pristina, mais je dois aussi me rendre à Belgrade. Après ces discussions, je verrai où nous en sommes », a déclaré Sorensen.

Les deux parties ne semblent pas être proches. Il n’y a pas eu de discussions de haut niveau entre eux depuis septembre 2023.

Le 14 de ce mois, le Premier ministre du Kosovo, Albin Kurti, et le président de la Serbie, Aleksandar Vučić, se sont rencontrés à Bruxelles, avec la médiation des dirigeants européens de l'époque, Josep Borrell et Miroslav Lajčák.

Dix jours après cette réunion, une attaque armée a eu lieu à Banjska, où des groupes armés de Serbes ont tué un policier kosovar.
Les efforts ultérieurs de l’UE pour réunir les deux dirigeants à la table des négociations ont échoué, en grande partie à cause des conditions présentées par l’une des parties et rejetées par l’autre.

Après avoir rencontré Sorensen, Kurti et le président du Kosovo, Vjosa Osmani, lui ont adressé une série d'exigences : de la levée des mesures punitives de l'UE contre le Kosovo à la remise du groupe qui a attaqué Banjska aux autorités kosovares.

Pour les observateurs du processus de dialogue, la balle est en fait dans le camp de l’UE. Ils disent qu'il est temps que ce bloc se concentre sur un objectif spécifique, qui est la reconnaissance mutuelle entre les deux pays, car, selon eux, c'est le cœur du problème et il faut s'y attaquer directement.

Leon Hartwell, chercheur principal à la LSE IDEAS - London School of Economics, s'exprime davantage sur le programme Expose de Radio Free Europe :

Il est essentiel que la reconnaissance mutuelle soit au cœur de ce dialogue, car l'idée de normalisation est très vague. Sans objectif clair, on ne cherche même pas à atteindre un objectif précis.

« Je pense donc que Sorensen doit fixer cet objectif dès le départ, afin de pouvoir faire évoluer les parties dans une certaine direction et résoudre ce conflit une fois pour toutes », déclare Hartwell.
Vučić insiste sur le fait que la Serbie ne reconnaîtra jamais l'indépendance du Kosovo. Son objectif est de créer l’Association des municipalités à majorité serbe du Kosovo – une condition qu’il pose souvent comme condition à la poursuite du dialogue avec l’autre partie.

Il existe un accord pour cette association depuis 2013, mais le Kosovo - malgré la pression internationale - ne l'a jamais mis en œuvre, de peur qu'un tel mécanisme, doté de larges pouvoirs, puisse affecter la fonctionnalité de l'État.
Le Kosovo a reçu depuis longtemps un projet de statut de cette association préparé par l’UE, mais il semble désormais qu’il ne soit plus sur la table.

Le président Osmani a déclaré cette semaine que le projet, en tant que tel, ne recevrait pas le feu vert de la Cour constitutionnelle du pays.

« Personnellement, je pense que cela n'est pas conforme à la Constitution de la République du Kosovo, ce n'est pas conforme aux valeurs et aux normes de l'Union européenne et aux normes du Conseil de l'Europe, ni à la décision de la Cour constitutionnelle de 2015 », a déclaré Osmani.
Une association avec de larges pouvoirs comporterait le risque de créer une Republika Srpska au Kosovo, explique Hartwell, en référence à l'entité serbe en Bosnie-Herzégovine, qui dispose du pouvoir législatif.

« Il existe une forte impression que l'Association contribuerait à faire avancer le dialogue, mais j'en suis très sceptique. Une option pour le Kosovo serait peut-être d'introduire une version édulcorée de l'Association et, d'une certaine manière, de la mettre en œuvre, simplement pour faire taire les critiques. »

« Mais je souligne que la mise en œuvre de l’Association avec des pouvoirs exécutifs forts deviendrait assez problématique pour le Kosovo », déclare Hartwell.

Kurt Bassuener, du Conseil pour la politique de démocratisation de Berlin, affirme que la Bosnie-Herzégovine, en raison de son organisation interne, est restée une question ouverte pendant des décennies. Elle n’exclut pas la possibilité que le conflit entre le Kosovo et la Serbie reste tel quel, et suggère donc que toutes les parties reviennent à l’objectif initialement déclaré : la reconnaissance mutuelle.

« Plus personne ne parle de reconnaissance mutuelle. Tout le monde parle de normalisation, et ce n'est pas dans l'intérêt du Kosovo, et je dirais même pas dans celui d'une Serbie démocratique », déclare Bassuener.

Dans le sillage des changements géopolitiques rapides, il affirme que les Balkans occidentaux en général sont une région où l'UE a un grand potentiel pour influencer la stabilisation de la situation et la question du Kosovo et de la Serbie, selon lui, est essentielle pour cette stabilité.

J'espère que l'Union européenne réévaluera et réorganisera ses politiques. Je n'en vois pas encore la preuve, ni au sein des institutions européennes ni dans les États membres, même s'il faudra plus de temps pour inverser la tendance.

« Il est compréhensible qu'ils se concentrent sur la manière d'aider les Ukrainiens si les Américains se retirent, sur la manière de se défendre légitimement... Ce sont des priorités, mais les Balkans occidentaux sont le seul endroit au monde où l'UE peut être vraiment décisive », explique Bassuener à Exposé.
Les analystes estiment que l'UE dispose encore d'un levier sur le Kosovo et la Serbie pour les pousser vers un accord, même si conditionner leur intégration européenne à la normalisation des relations n'a jusqu'à présent pas donné de résultats.

Hartwell affirme que l’Occident doit avoir un plan B clair si le dialogue échoue.

« Une solution pourrait être que les cinq États qui n'ont pas encore reconnu le Kosovo le reconnaissent. Car, dans ce cas, la Serbie ne pourra pas dire que la question de la reconnaissance du Kosovo est encore en suspens. Elle devrait composer avec un Kosovo reconnu par tous les États membres de l'UE. Et si elle souhaite réellement adhérer à l'UE, la Serbie devra œuvrer dans ce cadre », déclare Hartwell.
Cependant, certains ont émis l’hypothèse qu’avec le président Donald Trump à la Maison Blanche, la Serbie disposerait d’une plus grande marge de manœuvre, en raison de ses liens plus étroits – qu’ils soient politiques ou économiques – avec des personnes proches de Trump.

Par conséquent, les analystes estiment que le Kosovo devrait se concentrer sur le maintien du soutien bipartisan à Washington.

Selon Hartwell, le pays devrait se positionner comme un partenaire fiable, notamment en matière de sécurité et d'économie, ainsi qu'accroître la coopération avec les États-Unis dans les domaines de l'énergie et de la défense.

Ces dernières années, le gouvernement du Kosovo, dirigé par Albin Kurti, a été confronté à des critiques répétées de la part des responsables américains en raison de plusieurs actions dans le nord du pays, qu'ils ont décrites comme non coordonnées et ayant un impact négatif sur la communauté serbe.

Le dernier contact connu du Kosovo avec la Maison Blanche était une lettre que le président Trump a envoyée au président Osmani, à l'occasion du 17e anniversaire de l'indépendance du Kosovo, en février.

Dans cette lettre, Trump s’est engagé à élargir les liens avec le Kosovo et n’a pas mentionné le dialogue visant à normaliser les relations entre Pristina et Belgrade.
L'UE n'a pas répondu à la question de Radio Free Europe sur son intention de convoquer prochainement une réunion entre les dirigeants des deux pays. On ne sait pas non plus s’ils répondraient à l’invitation.

Alors que le Kosovo n’a toujours pas de nouveau gouvernement, suite aux élections de février, et que les manifestations se poursuivent en Serbie, la seule chose qui avance avec certitude est le calendrier.