Los límites de la mediación de la UE y la encrucijada en la que se encuentra el diálogo entre Kosovo y Serbia

El diálogo entre Kosovo y Serbia se encuentra en un momento crítico. La implementación desigual de los acuerdos, los estancamientos crónicos en el proceso de negociación y la perspectiva de iniciativas lideradas por Estados Unidos pondrán a prueba la credibilidad de la UE.

Durante más de una década, se ha instado a Kosovo a considerar la moderación como una estrategia y la paciencia como una virtud. Sin embargo, los resultados del diálogo entre Kosovo y Serbia, facilitado por la UE, muestran una realidad diferente. Kosovo permanece al margen de organizaciones internacionales clave, ha sido objeto de sanciones políticas y financieras, y se le pide repetidamente que desescale la situación sin ver medidas recíprocas por parte de Serbia. Con Bruselas previendo la preparación de una nueva reunión de alto nivel entre Kosovo y Serbia a finales de este año, la principal pregunta para Kosovo ya no es si el diálogo es necesario, sino si el formato actual puede producir resultados a pesar de los costes que conlleva. La implementación desigual de los acuerdos, los estancamientos crónicos en el proceso de negociación y la perspectiva de iniciativas lideradas por Estados Unidos pondrán a prueba la credibilidad de la UE.

Esto no es un argumento en contra del diálogo. Es un argumento a favor de la credibilidad del proceso de negociación. El principal problema radica en la erosión gradual del mecanismo que pretendía hacer efectivo el diálogo: la condicionalidad de la pertenencia a la UE, el mecanismo que debería hacerlo efectivo. Sin un trato igualitario, una implementación creíble y consecuencias predecibles, el proceso de diálogo para la normalización de las relaciones entre Kosovo y Serbia se ha transformado, de ser una vía hacia una solución, en un sistema de retrasos controlados. Con el paso de los años, si bien el número de acuerdos ha aumentado, su implementación se ha estancado. El riesgo político de participar en el proceso de diálogo es absorbido de forma desigual por las partes, y la ambigüedad estratégica se convierte en una opción racional.

Para entender por qué el proceso sigue estancado, es necesario aclarar qué significa “normalización” en la práctica y por qué su significado difiere entre Kosovo, Serbia y la Unión Europea.

Tres significados de la normalización y una desigualdad estructural

Para Kosovo, la normalización siempre ha significado reconocimiento mutuo e igualdad de trato en esencia, no solo en el lenguaje. En la práctica, esto implica obligaciones recíprocas, una secuencia justa de compromisos y simetría en las consecuencias. Kosovo ha implementado sistemáticamente acuerdos que conllevaron costos políticos e internos inmediatos, a menudo antes que los de Serbia, con la convicción de que el progreso en el proceso de normalización conduciría a la integración internacional y aceleraría su camino hacia las estructuras euroatlánticas. Cuando no se logran estos resultados, el proceso de normalización deja de ser un puente para alcanzar esos objetivos y se convierte en una sala de espera.
Para Serbia, el proceso de normalización ha tenido otros propósitos. Se ha tratado como un medio de adaptación funcional, no como la consecución de un acuerdo vinculante con consecuencias jurídicas. Serbia ha cooperado hasta el punto de obtener beneficios económicos de la UE y una mayor influencia en la región, mientras que lo que se define como la "cuestión no resuelta del estatuto de Kosovo" se pospone indefinidamente. Este enfoque ha permitido a Serbia beneficiarse del proceso, manteniendo al mismo tiempo la ambigüedad estratégica sobre la soberanía de Kosovo.

Para la Unión Europea, sin embargo, el proceso de normalización no es simbólico ni opcional. Es una condición jurídica e institucional inherente al proceso de ampliación.

Normalización en la lógica jurídica de la UE: cerrar el diálogo sin la palabra "reconocimiento"

Desde la perspectiva de la UE, el diálogo sobre la normalización de las relaciones entre Kosovo y Serbia, además del imperativo de mantener la estabilidad en la región, representa un obstáculo estructural para el proceso de ampliación. Por ello, la independencia de Kosovo se desarrolla en un espacio jurídico híbrido: reconocida por la mayoría de los Estados miembros de la UE, confirmada por la Corte Internacional de Justicia que no ha violado el derecho internacional, pero impugnada por Serbia y otros cinco Estados miembros de la UE. Esta ambigüedad puede gestionarse políticamente a corto plazo, pero a largo plazo plantea un desafío legal y procesal.

La normalización está diseñada para resolver este desafío a través de tres efectos relacionados. 
En primer lugar, pretende neutralizar la cuestión de la independencia, cuestionada por sus miembros. Funcionarios de la UE han señalado con frecuencia que, si bien el derecho internacional no impugna la declaración de independencia de Kosovo, la estabilidad de su condición de Estado se consolida mediante la adhesión posterior. El reconocimiento de la independencia de Kosovo por parte de Serbia, ya sea declarativo o de facto, garantizaría esta consolidación, convirtiendo la independencia de Kosovo de un hecho controvertido en una realidad jurídica aceptada por todos los Estados miembros de la UE.

En segundo lugar, la normalización propicia la coherencia interna dentro de la UE. Los cinco Estados miembros que no reconocen a Kosovo se ven limitados menos por la oposición que por la jurisprudencia. Un acuerdo de normalización apoyado por Belgrado permitiría a estos Estados modificar su postura, reconociendo la independencia de Kosovo sin cuestionar su marco constitucional ni su posicionamiento internacional como defensores del sistema internacional basado en el derecho internacional.

En tercer lugar, la normalización establece las condiciones legales para la adhesión. La UE no puede integrar a un Estado cuya soberanía sea activamente impugnada por otro Estado candidato, ni puede impulsar la adhesión de Serbia mientras persista una reclamación territorial sin resolver. Por ello, Bruselas insiste en un acuerdo integral y jurídicamente vinculante, aun evitando el lenguaje del reconocimiento formal. El objetivo es claro: la conclusión legal del diálogo sin una escalada retórica.
Sin embargo, esta lógica depende enteramente de la implementación.

Cuando la implementación falla: consecuencias desiguales e incentivos distorsionados

Si la normalización es un proceso que produce consecuencias jurídicas, la igualdad de trato entre las partes no es opcional, sino un requisito fundamental. La credibilidad de la mediación de la UE se ha visto más afectada cuando este principio se ha aplicado de forma inconsistente.

El contraste entre la respuesta de la UE a las acciones de Kosovo en el norte y la respuesta al ataque en Banjska lo ilustra claramente. Cuando las instituciones kosovares inauguraron alcaldes tras las elecciones locales legítimas en el norte de Kosovo en 2023, a pesar de la baja participación electoral en esos municipios, la UE respondió con medidas punitivas políticas y financieras inmediatas contra Kosovo, enfatizando la necesidad de desescalar la situación. No se tomaron medidas similares tras el ataque en Banjska ese mismo año, en el que participaron grupos armados organizados de Serbia, un policía kosovar asesinado y claros indicios de participación serbia. 

La distinción no es una cuestión de interpretación, sino de trascendencia jurídica. Un caso se refería al ejercicio de la autoridad municipal bajo la legislación de Kosovo. El otro caso se refería a un ataque armado que desafiaba la integridad territorial de Kosovo por parte de su vecino del norte. Sin embargo, la implementación anuló esta jerarquía. Kosovo fue penalizado. Serbia no.

Esta asimetría ha alterado los incentivos en toda la región. Al no imponer medidas punitivas a Serbia tras el caso Banjska, la UE, quizás involuntariamente, dio a entender que la inestabilidad podría ser absorbida, mientras que las acciones legales, pero políticamente inaceptables, serían sancionadas. Con el tiempo, esto ha debilitado el poder de condicionamiento e influencia de la UE sobre las partes y ha reforzado la percepción en Kosovo de que la UE considera su soberanía condicional e incompleta.

Del diálogo facilitado a la moderación: cómo se perdió el impulso del diálogo

A medida que disminuyó el nivel de implementación de los acuerdos alcanzados durante el proceso de normalización, este pasó gradualmente del diálogo facilitado a la autocontención. Se alcanzaron acuerdos, pero no se implementaron. Se introdujeron mecanismos de seguimiento, sin medidas punitivas para las partes que no cumplieran las obligaciones derivadas de los acuerdos. Las crisis políticas se gestionaron, pero no se resolvieron.

Los estancamientos políticos cíclicos y las frecuentes elecciones en Kosovo y Serbia obstaculizaron aún más el avance del proceso de diálogo. Cada ciclo electoral redefine los incentivos, retrasa la implementación y somete el proceso de diálogo a consideraciones locales y al posicionamiento respectivo de los partidos políticos dentro del país. Al mismo tiempo, ambas partes recurrieron cada vez más a los hechos consumados para cambiar la realidad sobre el terreno, calculando, a menudo con acierto, que el diálogo se ajustaría.

Para Kosovo, esto creó una paradoja: cuanto más cumplía con sus obligaciones en el proceso de diálogo, más moderación se esperaba de él; cuanto menos cumplía Serbia con sus obligaciones, más tolerancia tenía con la UE para sus acciones.

Por qué un fracaso en 2026 tendría costes estratégicos para la UE

El diálogo de 2026 conlleva mayores riesgos que en rondas anteriores. Europa ya se enfrenta a opciones desfavorables para poner fin a la guerra de Rusia en Ucrania, lo que ha puesto de manifiesto los límites de su autonomía estratégica y su capacidad de gestión de crisis. Al mismo tiempo, el regreso del presidente Trump a la Casa Blanca en 2025 ha acelerado la transición hacia un orden internacional más transaccional, donde las normas se subordinan cada vez más a los intereses y las garantías conllevan condiciones claras.

En este contexto, los Balcanes Occidentales siguen siendo un punto débil para Europa. Un conflicto sin resolver entre Kosovo y Serbia socava la credibilidad de la UE, debilita su unidad interna y refuerza las dudas sobre la eficacia de la condicionalidad durante el proceso de adhesión. Para Bosnia y Herzegovina, podría sentar un precedente: la soberanía no resuelta puede gestionarse indefinidamente en lugar de resolverse. Para Montenegro y Macedonia del Norte, cuestiona las expectativas de que la implementación de reformas genere un progreso real en el proceso de adhesión a la UE. Para Serbia, refuerza la creencia de que su ambigüedad estratégica y su posicionamiento simultáneo a favor de Bruselas, Moscú y Pekín están dando sus frutos.

La eventual implicación de Washington: normalización mediante condicionalidad

En este contexto, no se puede descartar por completo la posibilidad de una iniciativa independiente liderada por Estados Unidos. Hipotéticamente, tal esfuerzo no buscaría mejorar el formato actual del proceso de diálogo mediado por la UE, sino que podría sustituir su lógica por un modelo más transaccional, centrado en resultados rápidos y viables.
Los precedentes de este tipo de compromiso estadounidense durante la segunda presidencia de Trump pueden servir como guía de lo que podemos esperar de dicho compromiso. En el caso de Ucrania, la intervención estadounidense ha vinculado cada vez más la ayuda al cumplimiento de condicionalidades específicas, mecanismos de supervisión y acceso a recursos estratégicos cruciales para las cadenas de suministro estadounidenses y de sus aliados. En el acuerdo entre Azerbaiyán y Armenia, Washington ha priorizado la reapertura de los corredores de transporte y la integración económica, dejando de lado problemas históricos pendientes en favor de la estabilidad. Los Acuerdos de Abraham normalizaron las relaciones de Israel con los estados árabes no resolviendo disputas fundamentales, sino intercambiando ganancias simbólicas por cooperación económica, de seguridad y tecnológica concreta, respaldada por las garantías estadounidenses.
En el caso del diálogo entre Kosovo y Serbia, un acuerdo liderado por Estados Unidos priorizaría la estabilidad sobre la simetría jurídica. En referencia al acuerdo de Washington, alcanzado en septiembre de 2020 durante el primer gobierno de Trump, y si la parte kosovar no adelanta los acontecimientos con conversaciones preliminares con la Casa Blanca ni realiza una presión efectiva, se podría volver a pedir a Kosovo que acepte una moratoria temporal sobre las solicitudes de adhesión a organizaciones internacionales, una concesión que retrasaría la consolidación de su condición de Estado y pondría a prueba el consenso interno en Kosovo. A cambio, se pediría a Serbia que cesara toda forma de obstrucción a Kosovo, aceptara la autoridad de Kosovo sobre todo el territorio, aceptara su independencia de facto y cesara las campañas contra el reconocimiento de Kosovo por parte de otros países.
La controvertida asociación de municipios de mayoría serbia estaría estrictamente limitada e integrada en el orden constitucional de Kosovo y bajo rigurosa supervisión internacional. Su objetivo sería la cooperación municipal funcional, no la creación de una herramienta para chantajear a Kosovo en su conjunto.

La aplicación de la ley sería el elemento más determinante de dicha participación estadounidense. Se acelerarían la integración económica, el desarrollo de infraestructura y el acceso a sectores estratégicos, mientras que las infracciones desencadenarían automáticamente sanciones contra las partes implicadas. La aplicación de la ley sería obligatoria a través de organismos trilaterales y, por lo tanto, no sería opcional.

Este enfoque no estaría exento de riesgos. Los acuerdos negociados por Estados Unidos bajo la presidencia de Trump suelen cerrarse con rapidez, pero son políticamente complejos y sensibles a los cambios en la Casa Blanca. Las garantías transaccionales pueden producir resultados a corto plazo, pero carecen de la sostenibilidad que ofrece un diálogo vinculado al proceso de adhesión a la UE, que es predecible y se basa en normas y beneficios. Para Kosovo, la contrapartida podría ser clara: el reconocimiento de facto del coste de posponer la consolidación internacional, incluso por un corto período.

El camino a seguir: UE o EE.UU.

El camino que se abre ante Kosovo no es una elección entre Bruselas y Washington. Se trata de retomar un diálogo creíble bajo el paraguas de la UE o aceptar un acuerdo rápido impuesto por Washington, fruto de la frustración por los fracasos hasta la fecha del enfoque de la UE.

Para la UE, esto significa reafirmar la igualdad de trato entre las partes, la implementación simétrica de los acuerdos y restaurar la credibilidad de la condicionalidad y las recompensas asociadas a un proceso de adhesión a la UE oportuno y claramente definido. El primer paso en esta dirección sería otorgar a Kosovo la condición de país candidato a la adhesión a la UE. Si no se le otorga a Kosovo la igualdad de oportunidades para la adhesión a la UE según sus méritos, el proceso de diálogo corre el riesgo de convertirse en un ejercicio permanente de gestión de conflictos en lugar de una vía hacia su resolución.
Para Kosovo, la cuestión ya no es si la moderación continua en un proceso debilitado puede producir resultados positivos. Kosovo tiene la capacidad de establecer límites, enumerar los compromisos asumidos en el diálogo e insistir en que el incumplimiento de los acuerdos tenga consecuencias para Serbia.

El diálogo sin implementación de acuerdos no es diplomacia. Solo produce retrasos. En los Balcanes Occidentales, los retrasos tienen una larga historia que a menudo se convierte en inestabilidad y acciones desestabilizadoras.

(Blerim Vela se desempeñó como Jefe de Gabinete del Presidente de Kosovo (2021-2023) y tiene un doctorado en Estudios Europeos Contemporáneos en la Universidad de Sussex).