Verfassungskultur als Voraussetzung für das Funktionieren der Republik

Keine Verfassung wird für Zeiten politischer Einigkeit verfasst. Verfassungen werden gerade für Zeiten politischer Uneinigkeit geschrieben. Sie dienen nicht dazu, politische Konflikte zu beseitigen, sondern sie innerhalb der Grenzen der verfassungsmäßigen Ordnung zu halten. Genau dieser Bewährungsprobe steht die Republik Kosovo heute gegenüber.
Innerhalb von etwa achtzehn Monaten wurden die Bürger der Republik Kosovo dreimal aufgerufen, ihre Vertreter für die Nationalversammlung zu wählen. Dies allein deutet noch nicht auf eine Verfassungskrise hin. In einer parlamentarischen Demokratie sind Wahlen die höchste Legitimationsgrundlage der Macht, und die Rückgabe der Entscheidungsgewalt an die Bürger bleibt stets die demokratischste Lösung. Das Problem entsteht erst, wenn der durch die Wahl geäußerte Wille nicht in funktionierende Institutionen umgesetzt wird. Hier beginnt der Unterschied zwischen politischer Legitimität und verfassungsmäßiger Verantwortung.

Die Verfassung hat nicht versagt.

In der öffentlichen Debatte ist es fast schon zur Gewohnheit geworden, jede institutionelle Blockade als „Verfassungskrise“ zu bezeichnen. Das ist zwar eine naheliegende, aber nicht unbedingt zutreffende Schlussfolgerung. Die Verfassung der Republik Kosovo hat nicht versagt. Sie definiert die Institutionen, Zuständigkeiten, Verfahren und Wege der Staatsgewaltausübung. Was in vielen Fällen fehlte, war nicht die Verfassungsnorm selbst, sondern die Verfassungskultur, die deren Zweck versteht und umsetzt.

Die Verfassung ist keine Sammlung von Verfahren, die erst nach Wahlen in Kraft treten. Sie ist das rechtliche und politische Fundament der Republik. Ihr Zweck ist es nicht nur, die Macht zu begrenzen, sondern auch ihre Ausübung zu regeln, damit die Institutionen trotz wechselnder politischer Mehrheiten ununterbrochen funktionieren. Daher können Verfassungsbestimmungen nicht isoliert von ihrem Zweck betrachtet werden. Jede Auslegung, die die Verfassung zu einem Instrument parteipolitischer Interessen degradiert, entfernt sie von dem Grund ihrer Verabschiedung.

Die Geschichte des modernen Konstitutionalismus zeigt, dass Verfassungen nicht auf der Annahme beruhen, gewählte Amtsträger würden stets übereinstimmen. Vielmehr basieren sie auf der Überzeugung, dass Pluralismus Unterschiede hervorbringt und Institutionen diese Unterschiede in Entscheidungsprozesse einfließen lassen müssen. James Madison argumentierte in Federalist Nr. 10, dass widerstreitende Interessen kein Mangel der Republik, sondern ihr inhärentes Merkmal seien. Die Aufgabe der Verfassung bestehe nicht darin, diesen Konflikt zu beseitigen, sondern ihn durch Institutionen zu kanalisieren.

Der Wert einer Verfassung bemisst sich daher nicht in Zeiten politischer Ruhe, sondern an ihrer Fähigkeit, die Funktionsfähigkeit des Staates auch dann aufrechtzuerhalten, wenn die Politik keine Einigung erzielen kann. Die Herausforderung, vor der Kosovo heute steht, ist nicht in erster Linie juristischer Natur. Es ist eine Herausforderung der Verfassungskultur. Selbst die eindeutigsten Bestimmungen führen zu einer Blockade, wenn sie nur unter dem Gesichtspunkt der jeweiligen Tagesinteressen ausgelegt werden.

Vom politischen Mandat zur verfassungsrechtlichen Verantwortung

In der öffentlichen Debatte wird viel über die Rechte und Befugnisse der Abgeordneten gesprochen. Weitaus seltener wird über die Pflichten gesprochen, die sich aus dem Verfassungsauftrag selbst ergeben. In einer parlamentarischen Republik sind Wahlen nicht das Ende des demokratischen Prozesses, sondern sein Anfang. Die Bürgerinnen und Bürger verleihen durch ihre Stimmen politische Legitimität, während die Verfassung den gewählten Vertretern die Verantwortung überträgt, diese Legitimität in funktionierende Institutionen umzusetzen.

Das politische Mandat ist das Ergebnis eines Wahlwettbewerbs. Es gibt politischen Akteuren das Recht, für ihre Programme Unterstützung zu gewinnen und nach Macht zu streben. Das verfassungsmäßige Mandat hingegen beginnt mit der Bestätigung des Mandats durch den Abgeordneten und der Übernahme des öffentlichen Amtes gemäß der Verfassung. Von diesem Zeitpunkt an ist der Abgeordnete nicht mehr nur Vertreter der ihn nominierenden Partei, sondern trägt Verantwortung gegenüber der Republik.

Jede Befugnis, die die Verfassung einer Institution überträgt, dient der Verwirklichung eines verfassungsmäßigen Zwecks. Daher ist sie auch verpflichtet, im Interesse der Republik auszuüben. Die Nationalversammlung ist nicht nur der Ort, an dem Mehrheit und Opposition aufeinandertreffen. Von ihrer Funktionsweise hängen die Regierungsbildung, die Wahl des Präsidenten, die parlamentarische Kontrolle und der Fortbestand der verfassungsmäßigen Ordnung ab.
Die Verantwortung eines Abgeordneten endet nicht mit der Vertretung der politischen Überzeugungen seiner Wähler. Sie beginnt genau dort, wo die Parteiinteressen auf die verfassungsmäßigen Interessen der Republik treffen. Das bedeutet nicht, dass der Abgeordnete seine politischen Überzeugungen aufgeben muss. Es bedeutet, dass die Ausübung dieser Überzeugungen nicht so weit gehen darf, die Institutionen, zu deren Funktion er gewählt wurde, zu lähmen.

Die Wahl des Präsidenten ist Aufgabe der Nationalversammlung.

In der politischen Debatte im Kosovo wird die Wahl des Präsidenten häufig als Ergebnis der Beziehungen zwischen den Parlamentsparteien, als Angelegenheit der Mehrheit oder als Teil politischer Vereinbarungen dargestellt. Eine eingehende Lektüre der Verfassung führt jedoch zu einem anderen Schluss: Die Wahl des Präsidenten ist nicht nur ein politisches Recht der Parlamentsmehrheit, sondern eine verfassungsmäßige Pflicht der Versammlung der Republik.

Diese Unterscheidung ist unerlässlich. Die Zusammensetzung der Nationalversammlung, die Regierungsbildung und die Wahl des Präsidenten sind keine Angelegenheiten, die Mehrheiten je nach aktuellem Interesse erledigen oder aussetzen können. Es handelt sich um Prozesse, ohne die die Republik nicht ordnungsgemäß funktionieren kann.

Aus diesem Grund ist es zu kurz gegriffen, den Präsidenten lediglich als repräsentative Figur zu bezeichnen. Im Verfassungsrecht bemisst sich die Bedeutung einer Institution nicht allein an der von ihr täglich ausgeübten Macht, sondern auch an ihrer Stellung in der Verfassungsordnung. Der Präsident regiert nicht, sondern repräsentiert die Einheit des Volkes, gewährleistet die Kontinuität der Verfassung und übt Befugnisse aus, die das Gleichgewicht zwischen den Institutionen beeinflussen.

Auch die Bestimmung, wonach die Nationalversammlung aufgelöst wird, wenn der Präsident nicht innerhalb der verfassungsmäßigen Amtszeit gewählt wird, muss in diesem Sinne verstanden werden. Es handelt sich nicht bloß um eine Verfahrensregel. Sie bringt die Entscheidung der Verfassung selbst zum Ausdruck, dass das Funktionieren der Republik nicht unvollendet bleiben darf. Die Nichtwahl des Präsidenten ist daher nicht nur ein Verfahrensfehler, sondern die Nichterfüllung einer Verpflichtung, die das gesamte institutionelle Leben betrifft.

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Die Wahl des Präsidenten sollte weder als Sieg der Mehrheit noch als Niederlage der Opposition verstanden werden. Sie ist die Erfüllung der verfassungsmäßigen Verantwortung der Abgeordneten. Gerade hier ist Kompromissbereitschaft gefragt: nicht als Zeichen politischer Schwäche, sondern als Mittel zum Erhalt der Kontinuität der Republik.

Das Gericht kann die Politik nicht ersetzen.

Eine der offensichtlichsten Folgen des Mangels an Verfassungskultur ist die Tendenz, politische Verantwortung auf das Verfassungsgericht abzuwälzen. In den letzten Jahren wurde fast jede wichtige institutionelle Sackgasse vor ihm gelöst. Die Konstituierung der Nationalversammlung, die Regierungsbildung und Streitigkeiten zwischen Institutionen wurden durch Verfassungsauslegung beigelegt.
Das Gericht nimmt in diesen Fällen die ihm durch die Verfassung übertragene Pflicht wahr. Das Problem liegt nicht darin, dass das Gericht entscheidet. Es entsteht vielmehr dann, wenn die Politik erwartet, dass das Gericht für sie entscheidet. Das Verfassungsgericht hat die Aufgabe, die Verfassung auszulegen, nicht die Verantwortung politischer Institutionen zu übernehmen.

Je mehr gewählte Politiker die Last der Lösung der von ihnen selbst verursachten Probleme auf das Gericht abwälzen, desto mehr wird die Verfassungskultur, auf der die parlamentarische Demokratie beruht, geschwächt. Die Verfassungsrechtsprechung ist eine der wichtigsten Errungenschaften des Rechtsstaatsprinzips, darf aber Kompromissbereitschaft und politische Verantwortung nicht ersetzen.
Auf diese Weise besteht die Gefahr, dass jede politische Krise ein neues Urteil und jede Blockade eine neue Auslegung nach sich zieht. Urteile werden dann als dauerhafte Fortsetzung der Verfassung wahrgenommen, nicht unbedingt, weil das Gericht seine Befugnisse überschreitet, sondern weil die Politik die Aufgabe vernachlässigt, die ihr die Verfassung direkt zugewiesen hat.

Demokratie garantiert das Recht auf Opposition, aber nicht das Recht auf Blockade. Die Opposition hat das Recht zu widersprechen, die Mehrheit das Recht zu regieren, und beide tragen die gemeinsame Pflicht, den Staat nicht zu lähmen. Dies ist der grundlegende Kompromiss, auf dem parlamentarische Republiken beruhen.

Drei Wahlprozesse innerhalb so kurzer Zeit beweisen nicht das Versagen der Verfassung. Sie beweisen vielmehr, dass unsere Demokratie noch lernt, zwischen politischer Legitimität und verfassungsmäßiger Verantwortung zu unterscheiden. Die Stimme des Bürgers schafft die Legitimität zur Machtausübung; die Verfassung schafft die Pflicht, diese Macht auszuüben, damit die Institutionen funktionieren.

Aus diesem Grund ist Verfassungsbildung nicht nur für Jurastudierende, Richter oder Universitätsprofessoren notwendig. Sie muss genau dort ansetzen, wo politische Macht ausgeübt wird. Die Verfassungsdemokratie wird nicht allein in Gerichtssälen verteidigt. Sie wird in erster Linie im Parlament verteidigt.

Republiken werden nicht durch ständige Regeländerungen gestärkt, sondern wenn gewählte Politiker akzeptieren, dass niemand über der Verfassung steht und Macht kein Privileg ist, den Willen einer Partei durchzusetzen. Es ist vielmehr eine Verantwortung, das Funktionieren des Staates zu gewährleisten.

Letztlich misst sich die Qualität einer Demokratie weder an der Anzahl der von ihr organisierten Wahlen noch an der Anzahl der Urteile des Verfassungsgerichts. Die Qualität einer Demokratie misst sich vielmehr daran, ob ihre Institutionen verstehen, dass die Verfassung nicht zu ihrem Nutzen verfasst wurde, sondern damit sie der Republik dienen.

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Die konstitutionelle Demokratie beginnt genau dort, wo die Parteiinteressen vor den Interessen der Republik aufhören.

(Der Autor ist Professor für Staats- und Rechtstheorie an der Rechtsfakultät der Universität Pristina)